矿山环境保护对策建议

1. 矿山环境保护对策建议

1）将矿山环境保护贯穿于矿产资源开发全过程，必须坚持“采前预防，采中治理，采后恢复”的原则，做好矿山环境保护与治理工作，把开发活动对环境的影响和破坏减少到最低限度。新建矿山必须符合生态环境准入条件。在矿山地质勘探阶段应查明矿区环境地质条件，作出现状评价，预测开发过程中和开发后可能产生的环境问题，提出防治对策建议，为矿山环境影响评价、矿山地质灾害评估、编制建设项目可行性研究报告与设计提供基础资料和科学依据。
2）在新建（改、扩建）矿山阶段，坚持矿产资源开发利用与矿山环境保护并重的原则，实行环境一票否决制。严格执行矿山环境影响评价制度，新建矿山应向主管部门提交矿山环境影响评价报告书、矿山环境保护与治理方案。经审查认为采矿活动对环境影响和破坏较大的或遭破坏后难以治理，一律不予批准。新建（改、扩建）矿山必须满足和达到批准的矿山设计或国土资源管理部门提出的开采回采率，选矿回收率，共（伴）生资源综合利用率，废弃物回收利用的要求。满足规定的矿山最小开采规模要求，具有相应的安全设施，安全设施和矿山环境防治工程必须与采矿主体工程做到“三同时”。矿山环境保护与治理方案，其主要内容要有固废堆场或尾矿库建设方案、资源综合利用方案、矿山废水排放处理和循环利用方案，粉尘防治方案、“三废”处理措施和达标排放方案、水土保持方案、土地复垦方案、地质灾害防治方案。露采矿山应采用安全的斜坡式、水平台阶式或凹陷式开采方式，限制并逐步淘汰落后的、破坏浪费资源的开采方法，坚决取缔无安全保障的开采方式。
3）不得在自然保护区、重要风景区、地质遗迹保护区、历史文物和名胜古迹保护区、大型水利工程设施所圈定的范围等禁采区内新建（改、扩建）矿山；禁止在交通干道两侧的可视范围内露天采矿；完善矿山环境保护与治理制度，逐步建立起相应的考核制度。矿业权人在领取采矿许可证时，必须与国土资源管理部门签订矿山环境保护治理责任书，并按规定足额缴纳矿山环境保护与恢复治理保证金。对于不提交矿山环境影响评价报告和矿山环境保护与治理方案或者审查未获得批准的，采矿权登记管理机关不予核发、换发采矿许可证。
4）在矿山生产阶段，要完善环境保护与治理管理制度，建立相应的考核制度，遵守和履行矿山环境保护治理责任书承诺。矿山尚未进行环境影响评价和矿山地质灾害评估的，应依照相关规定要求进行评价、评估工作。采矿权人必须严格按照批准的开采设计方案、矿山环境保护与治理方案、地质灾害防治方案的要求，从事采掘活动和环境保护与恢复治理。采矿权人应当按照“边开采、边治理”的原则，严格规范矿业活动。矿山开采造成环境问题或者引发地质灾害的，采矿权人应当立即采取必要的补救措施，并及时向当地国土资源和环境保护部门报告。加强矿山企业年检制度，对矿山环境保护与治理和土地复垦任务提出具体要求，确定分期治理目标，并定期进行检查。出台相关矿山环境治理优惠政策措施，引导矿山企业增加对矿山环境保护与治理工作的投入，改善矿山环境恢复治理状况。
5）在矿山闭坑阶段应建立闭坑矿山的矿山环境审查制度，明确矿山闭坑的环境达标技术要求。采矿权人应向矿山所在地的国土资源管理部门提交矿山闭坑环境恢复治理计划，按规定报请审查批准。采矿权人应当在规定时间内完成矿山环境恢复治理工作，并经国土资源部门会同有关部门对恢复治理情况进行审查验收，达到验收标准的方可闭坑。
6）对于矿山地质灾害的防治应严格执行“安全第一，预防为主”的方针，贯彻执行矿山安全条例、矿山安全规程等国家及相关部委颁发的法律、法规与有关规定。矿山企业应严格贯彻执行安全设施“三同时”原则，接受主管部门的审查、指导和监督。建立健全矿山环境监测体系和矿山地质灾害防治预警信息系统。矿山企业应设专职人员对采矿场、固废堆场等进行监测，并制定相应的预警、应急预案，防止灾害的发生。
7）露天矿山应制定科学合理的开采方案，严格按照设计的剥采比、边坡角进行台阶式开采，限制采面、坡面高度。对露天采场危险地段采取坡面喷浆处理，修建防水面，削方减载，减少振动、坡脚堆载、抗滑桩支护措施等，防止发生崩塌、滑坡和水土流失，在露天矿山周围建立加工和冶炼厂，应严格执行国家环保要求，防止矿区空气污染和水土污染。对于目前已经造成污染的矿区，应积极采取措施恢复治理，改善矿区生态环境。
8）新建固废堆放场必须由具相应资质的专业单位按照国家相关规范进行选址、评估、勘察、设计、施工及监理；正在使用的固废堆场必须按照设计使用要求建设运营；达到设计使用年限或设计库容的固废堆场，应立即停用，启动闭库程序，严禁超设计能力使用，对有安全隐患的尾矿库，应进行加固处理。废石废渣集中有序堆放，及时覆土绿化；固废堆场必须建设正规的拦渣坝，坡面筑浆砌石护坡或进行其他固化措施，防止发生滑塌、泥石流等地质灾害。对于一些无法进行有效治理的不稳定滑坡体、不稳定边坡处，采取避让措施，并设置隔离带和警示牌等。对占用主要行洪通道如河谷、沟谷的废渣进行清理或修建行洪渠或管道，保证洪水的顺利通过，截断泥石流形成的物源条件。对各矿区内乱采滥挖、随意弃置固废物对矿山环境造成破坏的矿点进行整顿、清理或关闭。
9）限制开采砖瓦用粘土，防止耕地破坏。对丘陵地区的砖瓦粘土矿应科学规划，合理开采砖瓦用粘土资源，平整岗地沟谷，恢复为可耕地或建筑用地。在平原地区，禁止占用耕地开采砖瓦用粘土，防止土地资源的破坏。大力发展新型墙体材料；不得新建、扩建粘土实心砖生产线；现有砖厂必须进行技术改造，转产空心砖、工业废渣砖或其他产品。推行“年度许可证制度”，对不按计划取土和复垦，除经济处罚外，严重者取消其取土资格。通过各种政策措施，抑制并最终取缔实心粘土砖瓦厂。

2. 矿山环境治理现状

1.2.1 项目实施及资金投入
20世纪90年代以前，由于体制、管理和历史等方面的原因，我国的矿产资源开发一直处于粗放管理状态，大部分矿山以牺牲环境为代价，致使矿山环境问题日益突出，矿山地质灾害频繁发生，不仅威胁到矿区居民的生产、生活安全，而且造成了巨大的经济损失，严重影响和制约了我国矿业经济的可持续发展。90年代初期，矿山环境屡遭受破坏和不断恶化的趋势引起中央及各级政府的广泛重视，矿山环境治理和生态恢复建设工作逐渐提到日程。原国家土地管理局先后在全国建立了煤炭、石油、有色金属、黄金等矿山开采和燃煤发电、烧制砖瓦等20多个不同类型的土地复垦试点。国家环保总局结合全国的生态示范区建设试点，在马鞍山、淮北、迁安等10多个市、县开展了以矿区环境保护和生态重建为主要内容的生态示范区试点建设工作。冶金、煤炭、化工、有色金属等部门也从本行业的实际出发，开展了矿山环境恢复治理试点工作。如神华集团公司自1986年开发神府东胜矿区以来，坚持开发建设与污染治理同步实施，先后建起了污水处理厂、选煤厂煤泥水处理系统等一批环保设施，营造了矿区防护林，不仅使矿区水环境、大气环境质量得到有效改善，而且，在矿区治理区内植被覆盖率也由原来的14%提高到39%。又如马鞍山南山铁矿是一个有80余年开采历史的老矿，地表植被破坏殆尽。为了做好土地复垦工作，该矿专门成立了复垦工作领导小组，组建了专职复垦队伍，通过几年的努力，废弃土地的复垦率已达到70%。山西潞安矿务局王庄煤矿采用人工造林绿化新技术，为矸石山的绿化探索出一条新路子，不仅治理了矿山“三废”，复垦了土地，恢复了生态，而且树立了样板，为推动全国矿区环境保护工作作出了贡献。
2001～2002年，财政部、国土资源部利用探矿权、采矿权使用费和价款投资2350万元，地方自筹资金3052.16万元，在全国范围内选择矿山环境问题突出的湖北、江西、黑龙江、四川、北京、辽宁、河北、山西、内蒙古、河南、湖南、山东、江苏、浙江、新疆、甘肃16个省（区、市），安排18个国有老矿山进行矿山环境治理试点（山东和湖南安排2个试点项目，其余省（区、市）各安排1个试点项目）。治理矿区种类包括铁矿、煤矿、铅锌矿、铜矿和石材矿等，治理对象包括矿山环境恢复治理和矿区地质灾害治理等。项目验收结果表明，由于中央和地方配套资金的相互支持，90%的项目超额完成设计工程量，18个项目工程质量均达到预期要求，全部验收合格。通过项目的实施，老矿区内长期威胁居民生产、生活安全的地面塌陷、泥石流等地质灾害得到治理，久弃荒废的土地得以复垦，千疮百孔的矿区生态环境重现生机。良好的经济效益和社会效益，为后续项目的顺利开展奠定了坚实的基础。
在试点取得经验的基础上，2003年11月10日，财政部、国土资源部下发《探矿权采矿权使用费和价款使用管理办法（试行）》通知，正式启动两权专款用于矿山环境治理工作。主要治理对象是计划经济时期建设的国有矿山，重点开展：①因采矿活动造成的地面开裂、沉降、塌陷等矿山地质环境破坏的治理；②因采矿活动引起的区域性地下水水位下降、地下水干枯、危损尾矿坝等的治理；③因采矿活动形成的矿山尾矿的治理和综合利用。
近年来，财政部、国土资源部逐年加大对矿山环境治理投入力度。2003年，在全国22个省（区、市）批复实施矿山环境治理项目74个，中央财政投资1.72亿元。2006年，在全国31个省（区、市）批复实施矿山环境治理项目339个，中央财政投资13.16亿元。在项目的批复数量上，2004年和2006年的增加幅度较大，分别增加了129.73%和75.77%；中央财政对项目投入呈稳步增加趋势，年平均增幅达66.30%。2003～2007年底利用两权专款，在全国31个省（区、市）共批复实施矿山环境恢复治理项目1118个，中央财政累计投入37.10亿元。
同时，随着我国综合国力的增强，根据各省（区、市）矿山环境治理目标，并按照国家有关要求和保障经济持续发展的需求，地方财政向矿山环境治理投入力度也呈现逐年增加趋势。再由于国家出台了一系列鼓励参与矿山环境治理的优惠政策，极大地调动了企业和个人投资矿山环境治理的积极性。据不完全统计，自2000年以来，全国用于矿山环境治理的地方财政资金达4.00亿元，企业自筹资金达15.51亿元。
1.2.2 治理成效
随着我国关于矿山环境保护与监督管理的法律法规逐步健全、完善和进一步贯彻落实，以及国家和省（区、市）各级行政主管部门的重视程度和监管力度的日益加大，随着社会公众及矿山企业对矿山环境保护意识的不断提高，矿山开发者重开发轻保护、肆意破坏污染矿山环境的势头已被有效遏制，在保护矿区生态环境、治理恢复被占用破坏的土地、防治地质灾害和矿山“三废”综合治理利用等方面取得了显著的成果。特别是财政部、国土资源部正式启动两权专款用于矿山环境治理工作以后，在全国范围内的矿山地质环境综合治理工作得以有序开展，一些计划经济时期建立的国有大中型矿山、闭坑矿山和无法找到责任人的矿山的地质环境逐步得到恢复治理，收到了良好的经济效益、社会效益和环境效益。同时，已实施项目的示范作用，以及有关鼓励政策的出台，极大地鼓舞和激发了企业和个人参与矿山环境保护治理的积极性，使矿山环境保护治理的资金投入更趋于多元化，治理范围更广泛、治理成效更显著。
1.2.2.1 矿山占用破坏土地恢复治理
截至2007年底，全国累计恢复治理矿山占用破坏土地面积约15.50万公顷，治理率达9.35%。现阶段，我国在矿山占用破坏土地恢复治理过程中，普遍遵循生态效益、经济效益、社会效益相统一的原则，要求土地的复垦规划与土地利用总体规划和基本农田保护区规划相协调，复垦后的土地应优先用于农业，宜粮则粮、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔。其次用于建设主题公园、人工湖等生态景观的恢复和其他建设用地。
（1）采空塌陷区治理现状
我国采矿塌陷区主要集中分布在煤矿，其次是石膏矿、金矿等。塌陷区的治理措施根据塌陷规模区别对待：对深度较大的常年积水区，一般采取清淤扩建、淤泥造地等措施，建设成人工湖、鱼藕塘、水田；对季节性积水区，实行挖沟排水，修建台、条田，发展特色种植；对塌陷变形地，采取削高垫洼、回填整平、复耕复林复草或用作其他建设用地。例如甘肃省华亭县对东华煤矿塌陷区进行复平整治，改造成面积达86400平方米的人民广场，成为县城居民集会、休闲场地。黑龙江省七台河市对煤矿塌陷积水洼地进行综合整治，治理塌陷地9.26公顷，建成了具有休闲和娱乐功能的落燕湖景区。山东省枣庄市针对石膏矿塌陷，坚持以挖塘造地为突破口，发展名优水产养殖，扩大植桑种田面积，创造了种、养、加工相结合的立体高效塌陷治理示范区。累计治理塌陷地3000余亩，开挖鱼塘133处，面积近900亩，改造良田整平耕地2700余亩，整个石膏矿区已开始步入资源开发与环境保护协调发展的轨道。
（2）露天采场治理现状
随着生态省（区、市）建设活动的开展，各级行政主管部门开展了对“三区二线”（即城市规划区、风景区、地质遗迹保护区、重要公路或铁路沿线、沿海岸线）可视范围内的已损山体和废弃的采石坑的治理工作。
对露天采场治理的原则是减少引发崩塌、滑坡等突发性地质灾害的可能，保证矿区居民的生命、财产安全；恢复采场范围内被破坏的地表植被，使之与周边环境相协调。目前采取的主要治理措施首先是对不稳定岩土体进行卸载，消除引发灾害的隐患，再对土质开采坡面和矿坑清理、平整，便于复垦绿化；对石质边坡进行打坑回填客土或者进行覆网客土喷播等技术，使裸露的开采作业面迅速复绿。治理效果较好的江苏省苏州旺山露天采场，在清理不稳定岩体的前提下，针对土质贫瘠、坚硬、坡比较大的基岩坡面采用客土喷播法，对土质较好、坡比小的山体采用厚层基质法等施工工艺和复绿技术，使原来裸露的边坡得到有效的防护，减少水土流失和滑崩灾害隐患，迅速改变了地貌景观。经过三年的治理，形成一个乔、灌木及地被混交的自然种群，植被生长旺盛、根系盘结，生物保护作用明显。改造后的露天采场成为苏州吴中经济开发区一道亮丽的风景线。山东省威海市按照自然环境条件，因地制宜地采取了土石方工程、植物工程和喷涂工程相结合的综合治理方法用于露天采场治理。2000年共喷涂陡峭坡面30万平方米，垒堰总长度9000米，填土量1.8万立方米、石方量9000立方米，栽植常攀藤植物15万株，各类乔木、灌木3万棵。福建省龙岩市上杭紫金矿业按照矿山每年编制的植被恢复计划，遵循稳定一块、恢复一块的原则逐步恢复。目前已采用草、灌、乔、藤相结合，通过人工种植、机械喷播等方法进行植被恢复工作。2001年金矿区种植草皮4.5万平方米，种树8万株，成活率均在85%以上。在2001年底，紫金矿业为实施“在保护中开发，在开发中保护”的矿山可持续发展战略，开始实施紫金山工业旅游项目，经1年多的开发建设，先后投入2000万元，建设成为福建省独具特色的一个新兴旅游区。2002～2003年度，共接待游客6.8万人次，累计实现旅游收入815万元。
（3）尾矿库、固体废弃物堆放场地治理现状
为了减少扬尘、净化矿区空气环境，预防污染水土环境、引发水土流失、发生泥石流等地质灾害，增加矿区土地的可利用率，建设环境优美的绿色矿山，对尾矿库、固体废弃物堆放场地进行治理，成为目前矿山环境治理的主要工作。
现阶段，我国对尾矿库、固体废弃物堆放场地的治理原则是多元开发、变废为宝，提高利用、减少囤积，复垦占地，恢复生态。在现有经济技术条件下，尾矿和固体废弃物大量用于建筑业、发电等行业，如加工成新的建筑材料或制砖、铺路、充填塌陷区等。湖北省武钢矿山大冶铁矿利用尾矿砂制成微晶玻璃花岗岩新型建材及仿古陶瓷工艺品，利用矿石粉碎的细石灰石粉尾矿生产高标号的水泥。安徽铜陵有色金属公司所属的五公里尾矿库已经建成无土复垦示范场，昔日尘沙飞扬的尾“沙滩”，今日已草树成荫，成为沿江绿化带。云南锡业集团有限公司左山采矿厂尾矿库，已复垦成225亩的竹林。对于无法利用的尾矿、固体废弃物可就地回填采场和采坑，覆土后用于人工造林、恢复成耕地等，或充分利用微生物技术直接在矿渣堆上复垦。通过多种形式的治理措施控制水土流失，改善生态环境，修复自然景观。如山西孝义和广西平果铝土矿在矿山固体废物复垦中，采取一系列加速生土熟化技术，建立了剥采、排土与复垦联合新工艺，使用了内生菌根真菌微生物工程技术，使土壤活性增加，将工程复垦与生物复垦有机结合，成功实现了排土场的植被恢复。
1.2.2.2 矿山废水废液治理
目前，我国矿山平均年废水废液产出量约为60.88亿立方米，年处理量16.81亿立方米，年综合利用量为17.44亿立方米，综合利用率为28.64%。
矿山废水按生产过程可分为采矿作业废水和选矿作业废水；按废水pH值可分为酸性废水、碱性废水等。矿山酸性废水主要来源于矿坑水、废石堆淋滤液等；矿山碱性废水主要产生于选矿作业。矿山废水中的主要污染物包括重金属、酸、有机污染物、油类污染物、氰化物、氟化物和可溶性盐类等。重金属污染和酸类污染是废水污染中最普遍的，废水中的重金属元素主要有铅、锌、镍、铜、汞、铬、镉、钴、锰、钛、钒和铋等。目前我国对矿山废水的治理方法主要有中和法、微生物法、人工湿地法等。处理工艺较为先进、成熟，例如甘肃省金川公司针对采、选、冶以及化工动力等各生产环节不同生产工艺所排放的废水，先后建成了镍等贵金属离子、硫酸、氯碱、锅炉、高含盐等废水的处理站，年处理废水达500万吨，并将未被利用的废水排入尾矿库，减轻了对矿区附近水体、土体的污染和破坏。
1.2.2.3 矿山地质灾害治理
自20世纪80年代以来，我国共发生由于矿山开采而诱发的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂缝等地质灾害12000余起，影响面积33.98万公顷，已治理面积6.79万公顷，治理率为19.98%。
根据我国矿山各类地质灾害的发育状况、致灾机理、危害程度，结合国民经济发展水平和技术条件，现阶段我国矿山地质灾害治理的原则及工程措施是：①对于危害较严重、治理难度较大、治理投入回报不理想的地质灾害，一般采取搬迁、避让的措施。2003年6月，国务院总理温家宝在辽宁考察期间对矿山地质环境治理连下“四道军令”：要尽快实施、要公开透明、要责任到人、要增加投入。不久，国家有关部门就开始对东北煤炭城市沉陷区治理安排专项资金，东北三省政府全力以赴投入到采煤沉陷区治理工程之中，治理总面积超过900平方千米。治理项目包括建设小区住宅、维修加固住宅、新建学校、医院、幼儿园等配套设施，对部分受破坏的学校、医院、道路、供（排）水管线、供热管线进行维修加固等。目前，辽宁已安置沉陷区受灾居民2.8万户，超过安置户数的70%，已建成居民楼房住宅240多万平方米，建成学校、医院等配套设施25万平方米。吉林省采煤沉陷区新建楼房住宅小区竣工面积为82万多平方米，安置居民1.36万户，各项配套建筑设施也同步进行。黑龙江省治理面积超过400平方千米，截至2006年5月底，已开工新建住宅223万平方米，占下达计划的78%，项目建成后预计可安置沉陷区搬迁居民33112户，约占下达计划的70%。②对于崩塌、滑坡、泥石流等呈点状分布的突发性地质灾害，采取部署群测群防的监测体系，实施治理工程，开展重点区域专门性监测等措施。例如甘肃省小厂坝铅锌矿1138平硐不稳定斜坡（潜在滑坡）变形面积约10万平方米，其主要诱发因素是汛期地下水水位上升导致高陡基岩坡面残坡积碎石土变形蠕动。在对其进行坡面位移定期监测的基础上，采取格构加固、修建挡土墙、地表排水等工程措施及植树育草生物措施，有效地抑制了坡体蠕动变形的进一步发展。
1.2.3 存在的问题
近年来，虽然我国矿山环境恢复治理工作取得了一定的成效，但由于工作刚刚起步，无论政策法规、管理机制、资金保障，还是技术标准都有待健全和完善，主要存在以下问题：
1.2.3.1 矿山环境保护与治理尚未步入法制化轨道，管理机制不健全
近年来，我国虽然制定出台了一系列涉及矿山环境保护和治理的法律、法规，但这些法律、法规大多局限于原则性的要求，可操作性较差，具体实施时存在一定难度。在管理体制上各执法单位之间时有交叉重叠，时有空白。特别是治理的主体单位与上级主管部门及相关单位，在法律上和经济上多方面的关系均缺乏明确界定。矿山环境治理过程中，各方责、权、利的关系应遵循怎样的原则加以确立?治理之后的成果，即环境产权和复垦土地的所有权、使用权等应如何确立和保护?这些问题在原有法律中均未涉及，急需加以完善。
1.2.3.2 我国矿山开采历史悠久，环境破坏严重，治理难度增大
长期以来由于环境保护意识淡薄，矿山环境保护法律、法规不健全，管理滞后，加之受开采条件、开采方式、生产工艺、技术水平、装备条件等综合因素的影响，致使我国矿山环境遭到了严重的破坏。造成全国矿山环境问题广泛分布，且类型复杂、致灾几率大、突发性强、隐患多、灾情严重。不仅严重影响和制约着国民经济的发展，甚至威胁人民生命财产的安全，引发了一系列社会问题和矛盾。而我国矿山环境恢复治理起步晚、规模小、投入资金有限，随着矿山采掘规模和强度的增大，矿山环境问题将日益突出，治理难度也将越来越大。
1.2.3.3 矿山环境保护和治理资金短缺，投资机制不完善
目前，我国矿山环境保护和治理资金主要来源于三个部分：一是中央财政从两权使用费和价款中安排一定的资金，因历史欠账太多，远远不能满足矿山环境治理的需要。二是地方财政从收取的价款和矿产资源补偿费中安排部分资金，主要用于矿产资源勘查等方面支出，用于矿山环境治理的费用极为有限。三是矿山企业交纳的矿山环境恢复治理保证金。由于矿山环境治理工程投入大，其经济效益不凸显或滞后，再由于缺乏矿山环境治理相关的鼓励政策措施，造成矿山环境治理投资回报率不大，因此极少有其他资金投入，投资机制不畅，多元化、多渠道的矿山环境治理投资机制尚未形成。
1.2.3.4 矿山环境保护与治理的技术标准、规范急需制定
虽然国内已进行过不同层次的矿山恢复治理方面的零散研究工作，也开展过不同类型废弃矿山恢复治理的示范工程，但这些工作所积累的经验和数据资料距离形成系统的标准、规范还有很大差距，造成目前我国矿山环境恢复治理工作的目标、任务不很明确，治理成效界定缺乏依据，治理技术不规范。因此，出现矿山环境恢复治理工程布设较随意、技术含量低，部分治理工程的治理成果不显著，很难实现预期的效益。为了尽快提高我国矿山环境保护与治理的技术水平，规范恢复治理工程的技术路线选择、工作量布设、质量监控、预算编制、预期成果目标设定等，建议国家有关部门设立专项资金，集中一批技术力量，尽快研究制定矿山恢复治理的方法、标准或规范，用以指导全社会矿山的恢复治理工作。
1.2.3.5 重前期治理，轻后期管理，影响了矿山环境治理效果
自2001年大规模、有计划地开展矿山环境恢复治理工作以来，相继开展了大量的矿山环境治理项目。大多数项目在前期的治理阶段，由于有资金保障，主管单位和实施单位的积极性都很高，不仅严格按照设计施工，而且监管力度大。而项目评审验收后，因没有后续资金支持，部分治理工程后期的维护工作处于停滞状态，行政监管也出现空当，在一定程度上影响了治理效果。

3. 我国矿山环境管理模式建议

张梁
（中国国土资源经济研究院，河北三河，101149）
摘要　根据国务院“环境监督管理实行统管与分管相结合”的精神，作者提出：国土资源部应承担矿山环境监督管理的职能，在国土资源部地质环境司设立矿山环境处，并赋予五项职能。建立矿山环境保护规划制度、矿山环境影响评价制度、矿山环境监督管理制度、矿山环境恢复治理保证金制度的矿山环境管理模式。
关键词　矿山环境监督管理　矿山环境处　矿山环境管理基本制度
所谓环境管理体制，是指国家环境管理机构的设置，以及这些机构之间监督管理权限的划分。环境保护管理体制的实质在于解决环境保护管理的模式问题。其中最主要的就是建立一个协调、和谐的层次结构和职能结构的统一体，并解决好各个层次结构和各种职能结构之间的职责权限划分问题。
《国务院听取国家环保总局工作汇报的会议纪要》（国阅〔1999〕18号）指出：“关于环保执法问题。环境保护是政府的一项基本行政职能。国务院各有关部门要密切配合，共同做好环保执法工作。国家环保总局是国务院主管环境保护工作的直属机构，是全国环保工作最具有权威的执法和监督部门。国土资源、水利、农业、林业等部门也有环境保护的职能。环保总局要站在全局的高度，履行执法监督职能，做好综合协调，但不包揽有关部门的具体工作。各有关部门在履行各自环保职能的时候，要服从环保总局的指导、协调和监督。”国务院赋予国土资源部对地质环境的监督管理职能。国土资源部内设有地质环境司，地质环境司的职能是：拟定地质遗迹等地质资源、地质灾害管理办法；组织编制和实施滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降与塌陷等地质灾害防治、地质遗迹保护规划并对执行情况进行监督检查；组织协调重大地质灾害防治工作；指导地质灾害和地下水动态监测、评价和预报；组织认定具有重要价值的古生物化石产地、标准地质剖面等地质遗迹保护区；组织保护地质遗迹和地质灾害防治。
1　矿山环境管理由国土资源部分管
矿山环境管理，政府主要是通过法律、经济等杠杆，通盘调整矿山环境保护过程中所发生的各种法律关系。政府的主要行动是制定并实施相关的政策法规，包括强制性的法律文件、非强制性的政策措施以及各种经济手段。
在矿业项目开工前，政府的主要职能是审批各种计划、报告和许可申请。包括环境影响评价报告、排污许可证、环境管理与监测计划与保证金、勘查许可证及采矿合同等。在矿业项目运行阶段，政府的主要职能是监督检查企业对环境防治、监测、管理、矿地恢复的执行情况，要求矿山企业向资源、环境行政主管部门提供监测结果。对于采矿引起的突发性地质灾害要及时向当地政府和行政主管部门报告。政府部门对上述事项提出改进要求，并在必要时实行强制性的执行措施。在矿业项目进入闭坑阶段，政府的主要职能是监督检查矿地恢复计划的执行情况，必要时使用强制性执行措施。
这些矿山环境管理的政府职能，由国土资源部来履行是最有利的。从总体上看，国土资源主管部门有特别的管理优势：①矿产资源是环境的构成要素之一，由于国土资源主管部门负有保护矿产资源的职责，因此也实际起着保护环境的作用，鼓励矿产资源的综合利用，可以起到减小废物排放和保护环境的作用。②国土资源部门掌握有关矿业活动的专门知识，在分析了解由矿业活动导致的各类环境问题时具有其他部门无可比拟的优势，为其管理矿山环境奠定了知识基础。③国土资源部门将矿山环境管理的若干环节纳入矿业管理程序或使两者协调起来有助于提高整体的行政管理效率，实际上是由分散管理转向相对集中的管理，作为国土资源主管部门在这种集中化管理中无疑将发挥主导作用。④国土资源主管部门与环境管理部门相比有较悠久的历史、健全的机构与较强的管理力量，因此可以借助于国土资源主管部门的力量解决部分或大部分矿山环境问题。⑤从我国中、小矿多，环境破坏严重，矿山环境问题绝大部分属于环境地质问题等特点出发，实施国土资源部门主管矿山环境的管理体制模式对强化矿山环境管理比较有利。也符合“国家环保局对全国环境保护工作实行统一监督管理，并充分发挥各单位及有关主管部门力量，实行统管与分管相结合”的政府职能分工的精神。2在国土资源部地质环境司设立矿山环境处，承担矿山环境监督管理的职能
矿山环境监督管理的职能是：①拟定《矿山环境保护条例》、《矿山环境保护管理办法》，并对执行情况进行监督检查。②组织编制《矿山环境保护和防治规划》，审批省级矿山环境保护与防治规划，并对执行情况进行监督检查。③审批矿业项目计划、报告和许可申请。包括矿山环境影响评价报告，矿山环境管理与监测计划、矿山环境恢复治理保证金、勘查许可证和采矿许可证。④监督检查矿山企业对矿山环境防治、监测、管理、矿地恢复的执行情况。⑤组织协调矿山环境恢复治理工作，协调配合当地政府解决矿山企业与公众，因矿山环境影响造成的纠纷。
3　建立矿山环境管理制度
政府管理矿山环境的核心是制定政策和立法并依法管理。在矿山环境管理的实践中，政府又通常将矿山环境管理与矿权的管理结合起来，制定适用于矿业项目不同发展阶段相对完整的管理制度。
3.1　建立矿山环境管理制度的基本原则
矿山环境管理制度的基本原则是指我国矿山环境管理制度所确认的、体现国家环境保护基本方针和政策，并为国家矿山环境管理所遵循的基本准则。它是矿山环境保护工作执行国家环境保护的基本方针和政策在矿业法律上的体现，是贯彻和实施矿山环境管理制度的重要指导规范。
3.1.1　矿山环境保护同矿业经济协调发展原则
经济发展尤其是矿业的生产是人类生活的物质基础。保障和改善人们衣、食、住、行的生活需要是经济发展的主要目标。国家要摆脱贫困、提高人们的物质生活，惟一出路只有发展经济，加快矿业发展步伐，包括环境问题的解决，也需要通过发展经济来为其提供资金和技术。但是，经济的发展，矿业的增长，意味着取自环境的矿产资源和排向环境的废弃物都要增加，因而受到矿产资源可供量和矿山环境容量的限制。长期以来，由于对矿山环境问题缺乏认识以及矿业经济工作中的失误，造成了矿业发展和环境保护之间的比例失调，造成了严重的矿山环境污染和矿产资源的破坏，成为矿业发展中的一个突出问题。正确处理矿业发展与矿山环境的关系，必须衡量矿业发展与矿山环境互相制约的临界线，把矿业发展带来的环境问题限制在一定的限度内，在不降低矿山环境质量的要求下使矿业经济能够持续稳定的发展。矿山环境保护与矿业经济协调发展，就是要把环境污染和矿产资源破坏解决于矿山生产过程之中。对于解决矿山环境问题来说，就是要把矿山环境保护纳入矿业发展规划中，在矿业生产建设中同时解决矿山环境污染和矿产资源破坏问题。
3.1.2　奖励矿业综合利用原则
当今世界各国，由于矿业的迅速发展，使矿业生产废弃物的排放量在惊人的增加。对于矿业废弃物的回收、利用和处理已经普遍引起了各国的重视。我国矿产资源开发和利用，由于设备、技术和管理上的多种原因，一般说对矿产资源和能源开发利用率都比较低，许多应该综合开发利用和循环使用的资源被当成废弃物排入到环境中，这即浪费了矿产资源，又破坏和污染了矿山环境。我国环境污染所以特别严重，在很大程度上就是因为矿产资源和能源的浪费。为此，对于矿产资源的开发利用要加强综合利用，要优先发展综合利用的矿产品。对矿产资源的勘查开发和利用，要执行“综合勘探、综合评价、综合开采、综合利用”的原则。
3.1.3　预防为主，防治结合的原则
西方国家在矿业发展过程中，大体都走了一条“先污染后治理”的道路。但是，以牺牲环境为代价发展矿业，其后果是使社会和经济为之付出更大的代价。从这一历史教训中，我们认识到在处理矿山环境问题上，采取“预防为主”的原则是极为重要的。
预防为主是指在国家矿山环境管理中，通过矿业发展规划、矿山环境保护规划及各种矿业管理手段，采取防范性措施、防止破坏矿山环境问题的发生。就我国的情况来说，在处理矿山环境问题上，更应该吸取西方国家的前车之鉴。我国是一个发展中国家，在矿山建设过程中，由于资金、技术方面的限制，我们难以筹集巨额资金用于污染治理。采取预防为主，防治结合的原则，则可以尽量避免矿山环境破坏或者将其消除于矿山生产过程中，做到防患于未然；而对于不可避免的污染和破坏，则通过各种净化和恢复治理措施，达到矿山环境保护的要求，这无疑是一种投资少、收效大、把矿业经济建设与矿山环境保护协调起来，三种效益结为一体的卓有成效的措施。因此，预防为主、防治结合的原则，又是同矿业经济与矿山环境保护协调发展的原则相辅相成的。后者是从对矿山环境保护的具体措施上保证协调发展原则的实现。
3.2　矿山环境管理制度的基本内容
3.2.1　矿山环境保护规划制度
矿山环境保护规划是一项专门针对矿山环境问题而制定的环境保护规划，是为了使矿产资源开发与环境保护协调发展而对矿山环境保护所做的时间和空间上的合理安排。其目的在于调控矿产资源开发活动，减少环境污染和生态破坏，从而保护矿山环境。矿山环境保护规划是克服矿产资源开发的盲目性和矿山环境保护随意性的科学决策活动，是实行矿山环境管理的基本依据。
矿山环境保护规划由全国矿山环境保护规划、省、地、市、县级矿山环境保护规划和矿山企业环境保护规划所构成。
3.2.2　矿山环境影响评价制度
对矿山建设项目预先进行环境影响的调查、预测和评价，通过评价对矿山建设项目的选址、对周围环境产生的影响以及应采取的防范措施等提出环境影响报告书，经过主管部门的审查批准后，才能进行开发和建设，这就是矿山建设项目环境影响评价。它是一项决定矿山建设项目能否进行的具有强制性的法律措施。该制度是实施环境以“预防为主”原则的最有效的途径之一。
3.2.3　矿山环境监督管理制度
矿山环境监督管理包括制定和施行环境保护标准，组织矿山环境监测，评价矿山环境状况、现场检查监督等。
3.2.4　矿山环境恢复治理保证金制度
为什么要建立矿山环境恢复治理保证金制度？
1.这是对矿山环境进行有效管理，实现我国矿业可持续发展的需要
长期以来，由于在矿产资源开发利用中忽视环境保护，我国矿山环境恶化趋势尚未得到有效遏制，土地破坏、水生态平衡失调日益突出，“三废”污染严重，泥石流、地面塌陷等地质灾害加剧，全国矿山环境保护形势不容乐观。我国每年因采矿产生的废水约占全国工业废水排放总量的10%以上，而处理率仅为4.23%，绝大部分未经处理的废水直接排入江河湖海。全国国有煤矿现有煤矸石山1500余座，历年堆积量达30亿t，占地5000多公顷。各类尾矿累计约25亿t，并以每年3亿t的速度递增，不仅占用了大量土地，而且还对土壤和水资源造成了严重污染。我国因采矿而直接破坏的森林面积累计已达106万公顷，破坏草地面积26.3万公顷。全国因采矿累计占用土地约586万公顷，破坏土地157万公顷，且每年仍以4万公顷的速度递增。一些地方因矿山开采破坏了水平衡，导致区域性地下水下降。矿山土地复垦率仅为10%，比发达国家低50多个百分点。
我国有关环保部门于20世纪70年代初就开始了环境的管理和治理工作。但是就目前来看，矿山环境问题非但没有好转，还有进一步恶化的趋势。这就需要我们制定专门的制度——矿山环境恢复治理保证金制度，保护和恢复矿山环境。
加入WTO后，我国实施了矿产资源的“走出去，引进来”的战略。矿山环境恢复治理保证金制度既是实现我国矿业可持续发展的必然要求，也是在“WTO/TBT协议”的原则下保护我国矿山环境，在矿业发展过程中实现有效环境管理，使矿山环境得到有效保护和治理的需要。
2.建立矿山环境恢复治理保证金制度有其经济学基础
经济学认为，外部性（externality）是某种经济交易所产生的成本或利益，这种成本或利益落在第三方身上而交易者没有考虑到。无论是外在成本还是外在利益，外部性的存在是市场失灵的一个来源。在存在外部性时，政府可以采用两种可能的行动来实现更有效的资源配置。其一是建立和实行私有产权制度，其二是对引起外在成本的活动征税，而对引起外在利益的活动给予补贴。
矿山企业在开采矿山前，要向国土资源部门申请采矿权，国土资源部门批准同意后，矿山企业才能够从事矿山开采工作，国家收取各种税费，体现了所有者权益，这个过程是一种交易关系。矿山企业经营的对象也是交易的对象——矿产资源，而矿山环境是与矿产资源捆绑在一起的环境资源，矿山企业在开采矿产资源时，不可避免地破坏矿山环境。也就是说，矿山企业在开采矿产资源时，并没有将矿山环境资源纳入到企业运营成本中。事实上，矿山企业已经在开采矿产资源的同时，使用了矿山环境资源，从而产生了外部性问题。所以要运用经济手段对矿山企业进行监督，促使其企业运营过程中产生的经济外部性内部化。所以，从经济学角度来看，也需要矿山环境恢复治理保证金制度。
3.国内外有些地区已实施矿山环境恢复治理保证金制度，而且效果显著
矿业项目都有特定的寿命期，矿业活动结束后的环境恢复是矿山环境管理中的一个突出问题。在一些矿业历史悠久的国家，治理已废弃矿山遗留的环境问题需耗费巨额资金，已成为—项沉重的财政负担。为了避免这种情况重演，许多国家都按照“污染者付费原则”，要求各种新老矿业项目采取矿地恢复措施。在一些发达国家普遍建立了保证金制度，以确保采矿权人能履行矿地恢复义务。各国通过大量实践，对矿地恢复与实施保证金制度的必要性和具体操作问题，有下列几点主要经验：
（1）矿地恢复是矿山环境管理工作的重要环节。世界上多数国家都将矿地恢复纳入有关法规或计划，成为矿山环境管理工作的重要环节。但到目前为止，各国对矿地恢复尚无统一的认识和定义。一般而言，矿地恢复的核心内容是恢复原有土地用途或获准建立新的土地用途，同时也经常包含对环境要素的恢复。另外，从矿地恢复的实践看，出现了边开采边恢复的趋势，使得矿地恢复逐渐成为采矿经营期间环境管理内容的一部分。
（2）矿地恢复计划是实施政府监督管理的基础
许多国家都要求矿业项目的申请者提交矿地恢复计划，报政府主管部门审批后执行。恢复计划中通常包含恢复的内容、目标、措施、进度和详细的成本估计。许多国家的政府机构还颁布了恢复计划编制指南。矿地恢复计划成为实施政府监督管理的基础。
（3）实施保证金制度是确保采矿权人履行矿地恢复义务的重要手段
许多国家的管理实践表明，仅仅规定采矿权人的矿地恢复义务是不够的，还必须采取一定的保证措施。在一些发达国家如美国、加拿大、澳大利亚、法国等，为了确保采矿权人履行其矿山的恢复义务，普遍实行了保证金制度，取得了较好的经验。保证金制度的实质是采矿权人为履行矿地恢复义务按政府规定的数量和时间提交保证金。如果采矿权人按规定履行了矿地恢复义务，政府将退还该保证金；否则政府可动用这笔资金进行矿地恢复。但由于恢复是一个长期的过程，如植被的永续生长，因此保证金的返还还有一个滞后期。当发生矿权转让时，只有政府主管部门颁发证明，并且恢复义务已由提交相同保证金的受让方承担时，才能免除转让者的恢复义务。保证金数量的确定是一个复杂的问题。有的国家或地区采取按单位受破坏土地的面积交纳某一固定金额。

4. 矿山环境保护与治理经济政策

一、设计和运用矿山环境保护经济政策的原则
1.污染者和使用者支付原则
1972年经济合作与发展组织（OECD）提出并采用了污染者支付原则，并把它作为制定环境政策的基本经济原则。近年来，人们把该原则扩展到：由于环境质量是一种稀缺的资源，污染者不仅要支付达到环境质量的“可接受状态”的污染削减成本，还应该支付由于其污染所造成的损害成本；同时，还要进一步把资源利用也纳入到污染者支付原则，并提出“污染者和使用者支付原则”，该原则将使用者成本纳入到价格体系中，使得价格更合理。污染者和使用者支付原则在确定和选择具体的环境经济政策过程中具有重要的意义。
2.预防和预警原则
从侧重治理政策向预防政策的转变是环境管理的发展趋势和必然，该原则要求在设计经济政策过程中，在意识到环境问题和资源利用问题以及与此相应的社会后果存在不确定性的条件下，通过一定的经济手段来避免那些可能发生的不可逆转的环境损害，包括从源头控制废物的产生并继续保留末端治理措施。
3.经济效率或费用有效性原则
在环境经济政策制定过程中，要充分考虑其所要达到的环境和资源保护目标以及手段实施的相应成本之间的关系。同时，在不产生显著的负外部性的前提下，把环境决策和强制执行设定在社会能够接受的水平。
4.政策一体化原则
环境经济政策并非是万能的，每一种经济手段都有其固有的缺陷，应当进行各种手段的组合，寻求一种扬长避短基础上的优势互补。由于环境政策会影响其他因素的变化，具体的经济手段与其他手段或不同经济手段之间组合应用能够产生更有效率的结果。政策一体化的趋势会使不同政策部门、不同国家的经济政策以及经济政策与政府干预的其他领域的政策相协调，并有利于开发新的、基础更广泛的经济政策。
二、矿山环境保护与治理经济政策
（一）建立矿山环境保护与治理规划制度
（1）国务院国土资源行政主管部门会同国务院环境保护、发展改革、财政等行政主管部门，依据全国矿山环境调查评价结果，编制《全国矿山环境保护与治理规划》，经专家论证后报国务院批准公布。县级以上地方人民政府国土资源主管部门会同同级环境保护、发展改革、财政等行政主管部门，依据本行政区域的矿山环境调查评价结果和上一级矿山环境保护与治理规划，编制本行政区域的《矿山环境保护与治理规划》，经专家论证后报本级人民政府批准公布，并报上一级人民政府国土资源主管部门备案。
经批准的《矿山环境保护与治理规划》不得擅自修改，确需修改的，应当报送原批准机关批准，并报上一级人民政府国土资源行政主管部门重新备案。编制的《矿山环境保护与治理规划》，应当符合法律、法规的规定，并与《土地利用总体规划》、《矿产资源规划》、《环境保护规划》、《地质灾害防治规划》、《城镇规划》等相衔接。
（2）矿山环境保护与治理规划要坚持以下基本原则和要求：①从矿山环境保护角度，划分出宜采区、限采区和禁采区。严禁在自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮水水源保护区、地质遗迹保护区、地质灾害危险区内采矿；严格控制在城市规划区范围内和铁路、主要公路两侧以及海岸线的可视范围内露天采矿；限制在生态功能保护区和自然保护区（过渡区）、地质灾害易发区、水土流失严重区域从事矿产资源开发活动。在生态环境脆弱的地区采矿，要有保障生态环境质量的可靠措施。②矿山开采区应与工业区、商业区、居民生活区以及重要交通干线、水利工程设施相分离，并留有一定的安全距离。
（3）矿山环境保护与治理规划包括下列主要内容：①矿山环境状况和发展趋势；②矿山环境保护的原则、目标和主要任务；③矿山环境保护与治理分区；④矿山环境治理的重点工程；⑤保证规划实施的政策、措施。
（二）建立矿山环境保护与综合治理方案编制制度
新建和已投产生产矿山企业要制定矿山环境保护与综合治理方案，报送国土资源行政主管部门审批后实施。矿山环境保护与综合治理方案未经审批或者经审批不合格的，采矿登记管理机关不颁发采矿许可证。已建和在建的矿山企业，未编制矿山环境保护与综合治理方案的，采矿权人应当补充编制，并报原采矿许可机关重新审批后实施。
矿山环境保护与综合治理方案编制的单位必须持有国土资源行政主管部门颁发的地质灾害治理工程的资质证书。编制方案应按矿山环境保护与综合治理方案编制规范的要求执行，编制方案要根据编制规范确定矿山环境影响评估的级别。一级评估方案的编制单位，必须具备地质灾害治理工程勘查或设计甲级资质；二级评估方案的编制单位，必须具备地质灾害治理工程勘查或设计乙级以上资质；三级评估方案的编制单位，必须具备地质灾害治理工程勘查或设计丙级以上资质。
矿山环境保护与综合治理方案包括下列主要内容：①矿山概况及矿区自然环境和社会环境状况；②矿山开发的技术、方法及其开采可能对环境造成的影响分析、预测和评估；③矿山环境保护与综合治理方案及保障措施；④矿山环境影响的经济损益分析。
（三）建立矿山环境治理保证金制度
按照企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则，建立矿山环境治理保证金制度。采矿权人应当向采矿许可证的颁发机关一次性或分期缴纳矿山环境保证金。未缴纳矿山环境保证金的矿山企业或者个体的采矿申请，不予采矿登记，不颁发采矿许可证。
采矿权人履行了批准的“矿山环境保护与综合治理方案”所确定的环境治理任务，经验收合格后，保证金及利息全部返还给采矿权人。需要变更开采范围的，经采矿许可证发证单位复核并变更后，相应调整交纳的保证金数额。需要变更采矿权主体的，采矿权人必须有政府主管部门证明，矿山环境治理义务已由提交相同保证金的受让方承担时，才可以依法批准将采矿权转让他人。矿山环境治理工作未达到批准的综合治理方案要求的，责令采矿权人限期进行治理；逾期不治理或者治理仍达不到要求的，由负责收取保证金的行政主管部门通过公开招标等方式，组织设计施工单位使用保证金进行治理。
1.矿山环境治理保证金征收标准的探讨
国内有关省市矿山环境保证金的征收方式
国内目前已有12个省（市）出台了矿山环境治理保证金制度。从有关省市制定的办法看，矿山环境治理保证金的征收方式有以下几种形式。
（1）以矿山环境影响评价报告书（表）和矿山开发利用方案所确定的矿山环境治理工作量为依据，由市、县国土资源主管部门与矿山企业协商确定保证金数额。此种方式可称为“一矿一收式”，它是以矿山企业与行政管理部门的类似于协定的形式确定矿山应缴纳的环境治理保证金。其优点是针对每一个矿山的具体情况，保证征收的金额能满足矿山环境治理的实际需要，既避免多收增加企业的困难，又避免少收以致今后治理有可能不能得到资金保障；缺点是增加了行政管理部门的工作量和管理成本。
（2）“定量计算法”。其要点是根据矿种和治理强度的不同，确定不同矿山的基价（或标准）、影响系数，按照时间、空间考虑的角度不同，计算方法不同。
从时间范围考虑：环境保证金＝基价×矿山规模×采矿许可证有效使用年限。式中，基价为不同矿种每生产一吨矿石提取的环境保证金。
从空间范围考虑：环境保证金＝治理范围×标准×影响系数。式中，标准为单位治理面积（m2）治理费用，视矿种和治理类型而定，影响系数由治理难度和破坏程度而定。这两个参数均由政府管理部门规定。
（3）按矿山企业销售收入的某一比例提取矿山环境治理保证金。此种方法较为简便，缺点是没有考虑不同种类矿山治理难度、破坏程度的不同，有可能使收取的保证金出现“两极分化”的现象，使各个矿山的保证金与实际需要不符合（或多，或少）。因此，这种方式也较少采用。
2.矿山环境保证金收取应考虑的几个问题
（1）矿山数量的变化。总体上，矿山数量呈不断下降趋势，矿山产值在整个国民经济中的比重会越来越小。这一特点确定了无论采取何种方式收取矿山环境保证金，其管理的工作量和难度都不会很大。
（2）社会经济发展规划要求。要保证经济社会、生态环境、人居环境的和谐发展，对于环境问题比较突出的矿山地质环境治理就需要加快治理。如果设定，在2015年以前实现矿山环境的根本好转，则必须在此之前加大治理力度，强化环境保证金的收取。
（3）转产矿山企业的环境治理问题。由于社会经济发展和市镇建设的需要，有些矿山企业可能需要关闭，但采矿权没到期，企业转产，法人没变，其遗留的矿山环境问题如何解决，需有特定的政策。
3.矿山环境保证金收取方式建议
矿山环境保证金的征收应采取多种形式的收取方式，以适应不同省份、不同情况下矿山的环境治理。下面分生产矿山和新建矿山两种情况论述。
（1）生产矿山的环境保证金收取方式。在生产矿山，应从“时、空”两个方面进行征收。在生产矿山已有的环境问题没有进行治理的，需一次缴清该部分治理的保证金，剩余生产年份根据环评和开采方式，对可能形成的环境问题进行预测，估算剩余生产年份治理保证金。其公式为：
生产矿山环境保证金＝累计待治理范围×标准×影响系数+预测治理范围×标准×影响系数
或：生产矿山环境保证金＝累计待治理范围×标准×影响系数+生产规模×基价×采矿许可证有效期
（2）新建矿山环境保证金收取方式。新建矿山环境保证金根据环评报告书（表）和矿山开采方式预测的环境问题征收，其计算公式为：
新建矿山环境保证金＝矿山生产规模×基价×采矿许可证有效期
或：新建矿山环境保证金＝预测环境治理范围×标准×影响系数
（3）非正常关闭矿山或在环境保证金征收办法颁布之日起一年之内关闭的矿山，根据矿山环境治理的实际需要，如企业不能自行治理的，一次性收取环境治理保证金，由国土资源行政管理部门委托他人治理。
4.矿山环境治理保证金收取标准
（1）矿山环境保证金征收标准。保证金征收“标准”是按治理的种类，折合为每单位治理量的费用，如土地复垦，其标准为××元/亩或××元/m2。主要矿山环境治理保证金收取标准列于表5-2-1。

表5-2-1 矿山环境治理保证金征收标准

（2）矿山环境保证金征收基价。环境保证金征收基价是按矿种，按每采出1t矿石提取。其确定的理论公式是：
矿山环境保证金征收基价＝征收期预估矿山环境治理总费用/征收期矿山矿石生产总量＝（土地复垦费+采矿区治理费+固体废弃物处理费+其他）/矿石生产总量
按此公式，需要了解各矿种的开采规模，矿山环境问题的种类、规模及其治理费用。
（3）矿山环境保证金按产值征收的比例确定思路。按产值征收需要考虑矿种的不同和治理工作量的大小及难易程度，因此，按产值征收的计算公式需作适当调整：
（年度）矿山环境保证金＝矿山企业年产值×征收百分比×影响系数
这里关键是确定征收百分比和影响系数，下面着重讨论征收百分比。
根据矿山环境保护与治理规划，“十一五”至2015年期间，矿山个数、矿山产量、矿业产值均呈下降趋势。
矿山环境保证金征收百分比＝“十一五”至2015年新增治理费/“十一五”至2015年矿山总产值×100%
最大百分值＝12.84/147.7×100%＝8.69%
最小百分值＝1.287/147.7×100%＝0.87%
如取中间数，则按产值征收的环境保证金百分比约为4%。
（4）影响系数的确定。影响系数是按矿山种类及其对环境的破坏影响程度而选择的计算参数，同样生产规模的条件下，有的矿种，其开采对环境的影响较小，有的则较大。影响系数的大小一是取决于破坏面积，破坏面积越大，则影响系数越大；二是看破坏程度，破坏程度越大，影响系数取值越大。
所以，影响系数可看作破坏面积与破坏程度的函数，计算公式如下：
某矿种影响系数＝该矿种矿山环境破坏面积/矿山环境破坏总面积×破坏程度等级值
式中：破坏程度等级值是根据矿山总的破坏情况，将破坏程度分成若干等级最低一级为1，每增加一级，等级值加1。通常情况下，矿山环境破坏程度可分为3级。
（四）建立矿山环境恢复补偿制度
在当今强调资源环境并重的时代，特别强调在大量开发利用自然资源的同时，必须重视生态环境的保护。而生态环境的保护则必须依靠国家环境政策和相关制度予以保障。近几年我国探讨建立并积极试点的生态环境补偿制度就是一项十分有效的政策保障措施，这一制度所调整的对象和政策制定的方向应是：矫正生态环境保护或破坏行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，它是以经济激励为主要特征的环境经济政策和其他相关的制度安排。
1.建立矿山环境恢复补偿制度的必要性
该制度的建立不失为恢复和改善矿山环境而采取的行之有效的办法之一。它既可逐步增强矿业权人维护矿山生态环境的责任意识和合理开采利用矿产资源的自觉性，又可为切实开展并做好矿山环境恢复治理工作积累必要的保证资金。但从目前一些地方实际工作情况看，还存在一些问题有待解决，一是不能严格按照规定标准要求矿业权人足额缴纳矿山环境保证金，缴费额度偏低，所缴纳的保证金不能满足矿山环境恢复治理工作实际需要；二是各地对指导和监督矿山企业落实治理责任和治理措施的工作还没有完全到位。为此必须进一步完善环境资源法律、法规，建立矿山环境恢复补偿制度，对矿山企业征收部分费用，形成矿山环境补偿基金，以保障矿山环境安全。其必要性主要从以下三个方面考虑：一是保障区域环境安全的需要；二是预防和解决矿山环境问题的需要；三是我国生态环境保护与建设的需要。
2.不断拓宽我国矿山环境恢复补偿资金来源渠道
确保补偿资金来源渠道的多元化和畅通是实现对矿山环境恢复进行补偿的一项重要的基础工作。国内外的许多理论研究和补偿实践表明，目前对生态环境补偿资金的来源渠道主要有：①采取税收或税收附加等形式来筹集补偿资金；②由各级政府在财政预算中安排一定的资金用于补偿矿山环境产权权能的外溢；③采取行政事业性收费的形式来筹集补偿资金；④对特定区域的受益单位或矿产资源开采企业及个人按其收入的一定的比例收取补偿基金；⑤出售特许权，即通过将开发特许权出售给个人或单位而实现有偿使用，出售的前提条件是不得减损矿产资源的自然价值，并将部分开发利润返还给矿山企业用于矿山环境恢复治理工程；⑥积极发展生态旅游，将部分环境产权市场化，在旅游收入中收取一定比例的补偿基金；⑦对破坏矿山环境或未依法进行环境治理的矿山企业采取的惩罚措施而收取的罚没收入以及矿山环境复垦植被收取的恢复费用等列入补偿基金；⑧鼓励社会团体、个人赞助。此外还可采取其他渠道。但我国目前矿山环境恢复补偿资金主要来源于国家财政（中央和地方）预算资金和矿山企业自有资金两个渠道，随着我国市场经济的日渐成熟，可以考虑拓展其他资金来源渠道。
3.理顺矿山环境恢复补偿的途径
补偿是实现矿山企业可持续发展的重要措施，也是保障社会再生产和自然再生产的一个必要环节，有利于维护矿产资源所有者和矿山企业经营者的权益，有利于实现社会福利的公平，有利于资源产业的持续发展。从理论上说，矿山环境恢复补偿主要有如下几种主要途径：①对口补偿。这种补偿形式是由资源外部经济的受益者或资源的破坏者向资源外部不经济的受损者或资源的保护者提供补偿。②统筹补偿。由政府主持，主要运用财政杠杆，通过税费征收、转移支付或财政预算等方式实现价值补偿。由于我国目前资源定价和计量技术上存在许多难题，特别是在无法明晰产权界限时，往往只能由政府来进行统筹补偿。③市场替代补偿。把复杂的环境资源计价问题和环境补偿问题交由市场解决，而产权所有者可以将部分环境资源市场化，实现资源的市场替代恢复治理，实现自我补偿。
4.矿山环境恢复补偿基金
专款专用，主要用于解决历史遗留、计划经济时期产生、政策性关闭、责任人灭失等需要政府投入开展治理的矿山环境问题，用基金恢复矿山环境治理的支出。具体包括：①因采矿活动造成的地面开裂、沉降、塌陷等矿山环境破坏的治理；②因采矿活动引起的区域性地下水水位下降、地下水干枯、危损尾矿坝等的治理；③因采矿活动形成的矿山尾矿的治理和综合利用。
5.矿山环境保护与治理经济政策
实行税制“绿色化”
税收制度“绿色化”就是提高有利于矿山环境保护的税收在整个矿山企业税额中的比例，或者降低不利于矿山环境保护的税收在总税额中的比例。税制“绿色化”的手段主要有两种，一是调整现行的矿产资源开发利用的税制结构，提高“绿色”税收的比例；二是直接引入新的矿山环境税。从税制改革的发展趋势来看，我国税制“绿色化”首先应从完善现行的税制结构开始。
（1）调整资源税费政策。鉴于资源税同矿区使用费的性质相近，可以考虑将矿区使用费合并到资源税中，由税务部门统一管理。这样不但能够起到调节级差的作用，同时也维护了国有所有者的权益，有利于征收管理。
对于资源税的计税依据采用企业的开采量。自然资源的开采利用，无论企业是否销售获利，都对资源造成破坏，不可再生资源尤其如此。采用开采量作为计税依据，能够促使企业考虑市场需求，从自身利益出发，合理开发利用资源。
应在合理划分资源等级的基础上，对资源税税额进行相应地调整。目前，中国政府已经在局部地区做了有益的尝试。为了支持东北地区老工业基地振兴，财政部、国家税务总局联合发布了《关于调整东北老工业基地部分矿山资源税税额的通知》，规定东北地区可根据有关油田、矿山的实际情况和财政承受能力对低丰度油田和衰竭期矿山在不超过30%的幅度内降低资源税的标准。这一政策为资源税的改革提供了很好的借鉴，今后应该完善资源登记的划分方法，对重点矿山和品目的资源变化情况进行监控，并据此对税额进行调整。
（2）实行多种形式的税收优惠。改变原有的单一的减免税的优惠形式，采取加速折旧（如：对勘查投资、固定资产投资、社会资产投资等可以加速折旧，对利用“三废”转化为生产产品的部分，免收增值税）。采矿权人按照矿山环境保护与综合治理方案进行矿山环境治理，从废石（矸石）、尾矿中回收矿产品的，可以依法减免矿产资源补偿费。税收支出等多种优惠形式，可能的情况下，在现有的资源税基础上，设立一个环境资源税税种。在引入环境税的过程中，应处理好税收与收费的关系，并探讨将排污收费逐步过渡到环境税之中。
对矿山环境治理恢复的土地给予优惠政策
依据“谁投资，谁受益”的原则，鼓励企事业单位、社会团体或个人，履行合法手续，进行废弃矿山的环境治理工作。政府依据废弃矿山区位、资源状况和废弃地的利用方向，确定治理者的治理权和一定年限的土地使用权。
（1）对已经依法取得了国有土地使用权的土地，经复垦恢复到可利用状态后，土地使用权不变。复垦后土地的用途和经营方式，均由土地使用者依法自行确定。
（2）经县级以上人民政府国土资源行政主管部门验收合格的复垦土地的使用权，可以依法转让和出租。也可置换破坏的集体耕地，或置换土地利用总体规划确定为建设用地的集体土地或者其他单位使用的国有土地。
（3）因采矿而挖损、塌陷、压占的土地，治理后可用于耕种的，经县级以上人民政府国土资源行政主管部门验收确认后，可以依法折抵建设占用耕地的补偿指标。
（4）对复垦国有矿山废弃土地从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或旅游业的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给复垦单位或个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。

5. 矿山地质环境恢复治理区建议

5.6.2.1 近期重点恢复治理区
主要是重要经济开发区、城镇人口密集区、国家重大工程实施区，重要的水源地、交通干线内对地区经济发展和当地人群健康危害严重的矿山环境地质问题极严重区、严重区级别的矿山。主要有两类矿区：一是计划经济时期建立的国有大中型老矿山、即将闭坑或已闭坑矿山；二是20世纪80年代中后期民采混乱经治理整顿后的无主或无法追究业主责任的矿区。尤其要重视潜在环境地质问题严重、极严重的矿山防治工作。
应在近期重点恢复治理地区中，选择建设一些重点恢复治理示范性矿山。通过中央、地方政府以及矿山企业的共同努力，建立西北地区不同矿产类型、不同地质环境背景区以及不同开发方式的矿山生态环境恢复治理的示范性工程，为西北地区类似矿山生态环境恢复治理及西部大开发矿业开发过程中地质环境的保护提供借鉴经验。
5.6.2.2 近期重点防治区
近期重点防治矿区及重点防治矿山，应主要通过地方政府加大执法监管力度，地方及矿山企业加大矿山环境保护预防措施，多方筹措资金进行矿山生态环境恢复重建，促进矿山经济可持续发展。

表5-9 西北地区矿山生态地质环境恢复治理与重点防治区一览表


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6. 对矿山环境问题的思考

(1)对煤矿山地质环境问题的认识
煤矿山地质环境问题是一个人工-自然复合的巨系统，其形成既有内生地质作用，也有外在环境的影响，尤其是人类活动的影响可以说已经对该问题的形成起着决定性的作用，煤矿山地质环境系统的失稳是由于人类活动的参与打破了系统的平衡。因此，煤矿山地质环境的治理更多的应从人为活动方面入手，也就是说如何将人类活动对煤矿山地质环境的影响降低到最低限度，或者说如何使人类活动与煤矿山地质环境系统协调发展。煤矿山地质环境治理是一项系统工程，涉及社会、经济、矿山、能源、人口等诸多问题，我国目前的治理体制存在着许多问题制约着该问题的有效解决，也制约着煤矿山循环经济的实现。这些问题主要表现在以下方面。
一是责任不明。我国至今并没有任何的法律法规明确规定煤矿山地质环境治理应该属于哪个部门，煤矿企业的责任仅在于怎么最大限度地挖掘资源，使煤炭产量能够满足国民经济发展的需要，至于对环境的破坏、水资源的浪费与污染，它并不负有直接责任。这就导致了煤矿企业不惜以破坏环境为代价拼命地赚取利润。虽然现在一些企业开始对矿山所在地的居民给予适当的补偿，那也是由于无序开挖对居住环境造成了巨大影响，不得已而为之，这实际上也是治理责任不明造成的。而且对于当地居民而言，这些补偿远远无法弥补他们的损失，煤矿企业可以在资源枯竭后一搬了之，这些居民则不得不承受环境破坏所带来的长期恶果，有些环境破坏甚至造成生命财产的巨大损失。
那么，煤矿山地质环境治理的责任应该是政府吗?似乎是也似乎不是，为什么这么说呢?因为就现今的治理资金来源看是政府，迄今为止，我国政府已经投资十几个亿进行矿山环境治理;但同时我国政府又有明文规定“谁治理，谁受益”，就是说任何单位甚至个体都可以投入到矿山环境治理当中去，而且治理后所得收益由治理单位享有。这就明显出现了矛盾，既然单位和个人都可以进行治理，国家没有必要投入大量资金进行治理。不过，虽然国家规定单位和个人可以进行矿山环境治理，但并没有具体的、具有可操作性的规定，也没有具体条款可以保证这些治理者的合法权益，造成这些个体缺乏积极性。
二是投资主体不明、渠道不畅。就目前的投资体制看，进行矿山环境治理的单位并不是投资单位，而是经过所谓的招投标后中标的施工单位，真正的投资主体是国家，那么其资金来源很显然是财政拨款，也就是整个国家纳税人的钱。相反，真正的矿山开采受益者反而不用投资进行环境治理。但这么说对矿山企业来说也存在不公平之处，因为他们也为国家上交了利税。这里深层次的问题在于矿山环境治理的投资主体不明、渠道不畅通，在不明确投资主体的情况下，矿山环境问题又是迫在眉睫的问题，那么，国家不得不来承担这个责任。例如，在一些煤矿出现矿难的时候，对于遇难者的救抚金都是由政府承担，或者说由纳税人承担。但是如果能够在出事之前未雨绸缪，规定每个企业必须在营业收入中拿出一定比例的资金建立风险基金，那么在事故发生时可以将这笔资金用于救难和安抚。就投资渠道而言，国家目前并没有健全的投资体制，也没有完善的制度来保证投资人的合法权益，渠道不畅通阻碍了一些单位和个人投资矿山环境治理的热情。
三是相应的法律法规不健全。我国正在向法治国家迈进，但还有很长的路要走，在许多方面制度的缺失严重影响了社会经济的健康发展。就矿山环境治理而言，迄今也没有一部切实可行的法律法规，对于一些问题的出现缺乏预见性和问责制度，对于一些突发性事件的处理往往是用行政手段代替法律约束，用行政处罚代替法律惩罚。矿山环境问题是一系列相互关联、相互影响的问题，有时候很难把某一个问题简单地归结为某一个人的责任，这些问题的产生是日积月累的结果，所以如果要从根本上解决问题，必须建立健全法律法规，从建矿之初就从法律的角度明确相应的责任和权利，明确出现各种事故或者环境问题的责任方和相应的惩治措施与补偿方案。尤其是煤矿山作为一个独立的具有法人资格的经济主体，它的责任不应仅仅是追求利润的最大化，它还必须承担相应的社会责任或者说承担部分社会公益任务。1988年国务院颁布了《土地复垦规定》，但该规定过于原则和笼统，特别是对于复垦资金的筹集渠道过于狭窄，没有给社会资金提供机会，而且许多规定偏于定性，在实践中不便于操作。2006年，财政部、国土资源部和国家环保总局又联合发文，提出我国要从2006年起，逐步建立矿山环境治理和生态恢复机制，建立矿山环境治理恢复保证金制度，但仍然和《土地复垦规定》相似，定性多于实际操作。
也许我们应该从国外的相关法规能够得到一些启示。美国国会于1977年通过并颁布了《露天采矿管理与土地复垦法》(以下简称为《复垦法》)。《复垦法》规定，所有煤矿主必须在矿山关闭后复垦土地，并规定煤矿主必须向美国内政部交纳复垦保证金。保证金的形式可以是现金、担保债券、信托基金和不可撤销的信用证。加拿大以省政府为单位建立相关的矿业法，规定采矿权人必须交纳复垦保证金，其额度要保证在该矿山关闭时，能够支付土地复垦的成本，防止矿山环境的破坏。澳大利亚1999年颁布了《联邦环境和生物多样性保护法》，该法自2000年7月施行。这部法律规定土地复垦要经过初期规划、审批通过、养护恢复和检查验收几个程序，而且采矿权申请人要交纳复垦保证金，在完成复垦工作后，保证金可退回。
综上所述，可以说目前造成煤矿山地质环境问题及其治理困难的根源很难归咎于哪一方，但也必须指出的是哪一方都有一定的责任。作为政府而言，以什么角色出现、什么时候出现非常关键，在目前我国社会主义市场经济体制下，政府更多的应该扮演裁判和监管者的角色，制定相应的法律制度、理顺各种投资渠道，同时承担一些公益性责任。就是说政府既不能把所有责任一身承担，也不应一推了之;就煤矿山企业而言，开发矿山绝不是只管开采、不管治理，应该采、治结合，充分明确自身的经济责任和社会责任，尤其是对所在地居民的生产生活问题应该妥善安置，这不仅关系到当地的社会稳定，而且也可以为煤矿山创造一个良好的生产环境;对于煤矿山地质环境的治理必须从制度的角度明确，作为矿山开采的直接受益者，开发者必须承担治理责任，从法规的层面规定他们在开采过程中就要充分考虑环境问题，真正做到边采边治，达到采一片矿山还一片绿地的目的。同时，政府应该从利税方面明确，煤矿山企业所上交利税可以设定一定比例费用作为环境治理费用，即从治理资金的角度明确资金来自何处、用于何处。
(2)煤矿山地质环境综合治理思想
在明确投资主体的条件下，进行矿山环境的治理是当务之急。但目前国内外对于煤矿山地质环境治理的思想仅限于对某一方面问题的治理，或者是对煤矸石山的治理，或者是对排放废水的处理，或者是对矿山生态环境的恢复，或者是对影响地质环境问题的单一因子进行分析，缺乏综合治理的理念。所谓综合治理是对煤矿山地质环境问题的系统分析，运用多种科技手段，将多种环境问题纳入统一的治理思路，进行“一揽子”解决，真正实现循环经济，还矿山一片绿山。综合治理的思想包括两方面的内涵。
一是系统科学思想，即用系统思维指导矿山环境问题的处理，具体而言主要从三个方面进行。①对地质环境系统的外部输入加以控制。外部环境影响因素种类、个数的改变、作用强度的变化、作用强度速率的变化及影响因素排序的变化都有可能导致地质环境系统失稳。构成这些变化的具体形式是多种多样的，有些是可控的，有些在目前难以实现人为控制。其中有些自然的作用如大气降水的强度目前人们还难以控制，但人们通过某些工程措施却可以改变一些尺度较小的地质体接受降水输入的方式，从而达到改变输入的目的，至于那些人为活动构成的输入完全可以纳入人为控制体系之中，通过改变作用方式和强度，不让地质环境系统失稳。在地质灾害防治工作中，现有的许多工程技术都起到改变输入的作用。例如滑坡防治中，坡面防渗、后缘引排水、植被铺设等可起着防止大气降水入渗或减弱强度的作用。又如泥石流的防治，常采用的治水工程即在上游建造水库、蓄水池以减缓洪水的水量与水能，以及治泥工程即拦蓄泥沙，沟头种树种草、稳固坡积体以减小松散岩土物质产生量和聚集速度。②人为改造地质环境系统的局部结构。地质体是自然演化的产物，目前科技发展水平还没有使人类具备重构和完全控制地质环境系统的能力。有些地质灾害如火山、地震等内动力地质作用引发的现象和过程，人力是无法阻止的，但对于大多数地质灾害和渐进式地质环境问题，人们都有能力对地质体施加“干扰”，使某些方面和某些地点的响应发生改变，达到防止或减轻危害的目的。这里所讲的“干扰”主要是指运用工程手段改变地质环境系统的局部结构，包括改变局部的硬结构和诸如地下水渗流场、应力场等软结构。例如滑坡防治工作中，削坡、阶地化、清除滑坡体就属于改造坡体形态结构的办法;锚索、抗滑桩、灌浆、电化学加固等措施则是改造斜坡体内部硬结构的手段，它们都会影响斜坡体内部的应力分布，减小滑动力提高抗滑力。在泥石流防治中，构筑拦坎、挡墙、谷坊和拦泥库、停淤场，其实质是改造泥石流沟的天然形式和泥石流的动力学特征，即改变软硬结构。③物质迁移过程的系统思维。在长期的地质过程中，物质经过沉积、搬运、风化等作用形成如今的地质体，在这些物质迁移过程中每一个阶段之间都存在着各种各样的联系，是一个完整的系统过程。即使目前人为活动所施加的影响也仅是对该系统输入或输出的某个方面所施加的影响，不可能改变系统整体的结构和功能。因此，在矿山环境的治理工作中必须贯彻物质迁移的系统思维，系统地对地质环境问题进行处理。
二是治理手段的多样化统一。矿山地质环境问题多种多样，变化多样，所以治理手段也各不相同。比如为解决酸性废水的排放问题，方法之一是往水中投放石灰;为解决煤矸石山占地问题，将其推平复垦。正如前文所言，许多问题表面看互不相干，实际上都属于一个系统之内，即从地质系统观来说，一个煤矿山的所有问题都在内部具有不可分割性，互相联系，互相影响。所以在很多时候，解决一个问题时往往会产生其他问题。因此，解决煤矿山地质环境问题的思路必须着重于综合化，即所有问题一体化解决。所谓一体化就是根据煤矿山的实际情况，针对存在的所有问题，采用“一揽子”解决方案。例如，废水问题、煤矸石山问题、生态恢复问题、水资源保护问题等，可以将这些问题纳入一个大的系统，将多种方法统一运用，全面解决问题。

7. 矿山环境保护问题

ASM 总体上都比其他开采方式的环境代价高。这意味着 ASM 生产单位产品的污染程度要比中型矿、大型矿和现代化矿都要高。ASM 的另一个问题是大量的个体污染者通常都集中在一个特定的地区，对当地造成严重影响。由于缺乏资源及多数 ASM 采矿地点难以接近的特性，控制和监督危害环境的行为、加强管理是非常困难的。
ASM 在不同的生产阶段 （勘探、开采、加工、关闭）对自然环境和社会环境都有一定的危害。最重要的环境问题是：
 ■汞污染。
 ■氰化物污染。
 ■直接倾倒残渣，向河里排污。
 ■利用废渣不适当地建造水坝。
 ■倾倒酸性溶液。 ■不适当的关闭。
 ■江河在沉积地区遭到严重污染。
 ■河流淤积。
 ■腐蚀损害和破坏森林。
 ■景观破坏。
 ■垃圾和固体废物。
 ■热带病 （如疟疾）。
 ■后期殖民的结果。
 ■由于入侵敏感的种族地区导致文化的毁灭。
 ■在保护区内无控制 ASM 活动。
由 ASM 产生的环境影响，原因很多，其中最为相关的有：
 ■缺乏知识、教育和培训 （技术和环境方面的）。
 ■低效率的工艺，有限的技术水平。
 ■低效率的管理。
 ■人员管理的失误。
 ■经济上的局限性。
 ■缺乏获得更好技术的途径。
 ■缺乏优秀技术方面的信息。
 ■缺乏管理和执行。
 ■环境立法不够完善。
从上述的诸多原因似乎可以清晰地看到，只有双赢的解决方案或至少一方赢利另一方没有损失的方案才是成功的。由于ASM 是多种多样的，所以存在许多种有效的干预方法。这些方法应该注重鼓励和培训，而不是传统的监督和强制管理体系。需要论证能得到的利益，避免不切实际的标准。如果可能，尽量与大一点的矿共同完成一些投资活动 （如利用尾料处理设备）。
环境问题不能由以技术为导向的方法单独解决。执行有效的技术解决方案同样需要更多的知识，包括矿工的文化、社会、经济、组织等背景知识。环境问题需要的技术解决方案是和文化相关的，如果想得到成功的转变，则需要一个整体性的方法。在不久以前，许多 ASM 环境保护方面的援助项目使人们学到了很多环保知识。玻利维亚的 MEDMIN 项目证明：即使是在非常恶劣的情况下，环境也可以得到更好的保护。

8. 　矿山环境污染治理的现状与趋势

矿山环境污染包括矿山废水污染、矿山固体废物污染、矿山大气污染和矿山噪声。
一、矿山废水污染
矿山废水主要来源于矿坑水、废石场淋滤水和尾矿池废水。矿山废水排放量大，持续性强，污染范围大，影响地区广，而且成分复杂，浓度极不稳定。其后果是危及人体健康和其它动植物的生存，危害工农业生产。
曾键年在他1998年主编的《矿山安全与矿山环境保护》一书中总结了矿山废水控制与处理的一般原则和方法：控制废水要遵循改革工艺，抓源治本；循环用水，一水多用；化害为利，回收利用的原则。矿山废水的处理一般是利用各种物理、化学、生物方法，经多级处理后再加以循环利用。
我国是以煤炭为主要能源的国家，煤炭开采造成的环境污染相当巨大，因此，煤矿的废水处理就显得十分重要。煤炭系统对此进行了大量的研究工作，并取得了可喜的进展，水文地质部门也对矿区地下水系统的控制、保护和污染处理进行了大量的研究工作。国土资源部水文地质环境地质研究所1997年在神府矿区大柳塔井田进行了开采条件下地下水资源保护利用的研究，取得了一些很有价值的成果。水环所的研究人员在研究矿坑废水洁净技术时，试验了混凝净化工艺和沙地净化工艺。试验证明，由于大柳塔井田的矿坑废水中污染物主要为悬浮物，无须化学处理，经此两种方法处理后的废水都可达到饮用水标准，并且沙地净化还可起到固沙和补给地下水的作用。
二、矿山固体废物污染
矿山固体废物，是指各类矿山在开采过程中产生的废石以及选矿过程中排除的尾矿。矿山固体废物的数量十分惊人。例如，对于大型露天冶金矿山而言，每采1m3矿石，需要剥离8～10m3的废石；每采出1m3的铝土，需要剥离13～16m3的废石，而煤矿露天开采的剥采比，一般比金属矿山还要大。可以预见，随着采矿业的发展，废石和尾矿的数量还会增加。
矿山固体废物的危害有以下几个方面：占用土地，损伤地表，浪费资源；污染水质和土壤，危害生物，影响农业生产；废石滑动塌方，危及人身安全；污染环境，破坏生态平衡。
矿山固体废物的处理的根本途径是改革采选工艺，使其不产生或少产生，但目前大多数矿山在采选工艺上还做不到”零”排放，因此，还必须对矿山固体废物进行处理和回收利用。目前处理矿山固体废物的有效措施有：筑坝堆放、远距离输送、在固体废物上覆盖和喷涂保护层和培植植被等。
矿山固体废物的综合利用，既有利于保护环境，又能废物资源化，创造新的价值。迄今为止，国内外有关学者对矿山固体废物的综合利用，进行了大量的试验研究工作，并取得了不少重大成果。从矿山固体废物中回收有用矿物，是其综合利用的有效途径之一，近几十年来，国内外广泛开展了这项研究工作，并取得了大量成果。如当前有些国家普遍采用细菌浸出法，已获得成功。矿山固体废物还可做建筑工业方面的原料。金属矿山的固体废物，如甘肃厂坝铅锌矿在基建过程中排放的废石，直接供给建筑公司，用作工业厂房建筑材料及井下混凝土骨料，取得了良好的效果。
煤炭系统利用煤矸石制造各种建筑材料，如砖瓦、水泥、砌块及轻骨料等，已经具有相当规模，其中以煤矸石砖发展最快。据调查统计，1981年全国煤矸石用量为2000多万吨，其中煤矸石砖用量占1500多万吨。此外，用煤矸石制水泥，也是煤矸石利用的重要途径之一。有些矿区的矸石热值较高，可用作发电燃料，这样不仅可以发电，还可以消除矸石自燃，降低有毒气体如H2S、CO的排放量。
三、矿山大气污染
矿山大气污染的来源为采矿活动产生的粉尘和有害气体，矿山大气污染包括矿区大气污染和矿内大气污染。
1.矿区大气污染的主要因素
（1）地下及露天采矿生产中，由于大量使用炸药落矿，采用柴油机为动力的设备等原因，产生大量有毒气体。
（2）选矿生产过程中产生的大量粉尘和有毒物质。
（3）矿区繁忙的交通运输产生的富含重金属物质的废气，矿区冶炼厂、烧结厂、电厂产生的浓烟以及矿区燃煤产生的有害物质，都可构成矿区大气的污染。矿山大气污染直接危害着矿区生产和人体健康。
矿区大气污染的防治措施主要包括加强综合利用，采用新的生产工艺，以减少或消除污染物排放；全面规划，合理布局，充分利用自然环境的自净能力；合理利用能源等。
2.矿内空气污染的特点
地下采矿是在有限的井巷空间内进行的，由于工作空间狭小，工作地点多变，矿内空气和地面大气对流性差，因此在采矿过程中产生的各种有害物质对矿内空气的污染要比地面大气污染更为严重。
（1）空气中O2的含量降低，CO2的含量增高。由于矿内有机物和无机物的氧化，人员呼吸和各种燃烧过程都直接消耗氧气，并生成其它有害物质，致使矿内空气中氧的含量降低。
（2）有害气体浓度高。其来源主要是爆破等突发性过程产生，在通风不良的巷道中，有毒气体的不断积累会使其达到使人中毒的程度。
（3）空气中含尘量高。采掘过程中的凿岩、爆破以及矿井中的装卸、转运等过程，将产生大量的粉尘，导致矿内空气中粉尘含量急剧增加。即使是采取了各种有效防尘措施以后，仍比地面空气的含尘量高出几倍或几十倍，对井下工作人员危害极大。
（4）矿内气象条件复杂。
（5）某些矿内空气中含有放射性气体。
矿内空气中有害气体的防治有以下几个方面：减少柴油设备的废气排放量；加强矿内通风，降低矿内氡气的浓度；采取个体防护措施；使用零氧平衡或接近氧平衡的炸药；采用无爆采矿工艺等。
四、矿山噪声及其防治
井下噪声源产生于凿岩、爆破、通风、运输、提升、排水等生产工艺，主要是凿岩设备和通风设备产生的噪声。地面噪声源如选矿设备、露天采矿、主力扇风机、空压机、锻钎机产生的噪声也是噪声的主要来源。矿山噪声已成为污染矿山环境的主要因素之一，他严重地威胁着矿山人员的身心健康与生命安全。
控制噪声的根本方法是降低声源噪声，但从当前的科技水平看，这一般难以达到。目前控制噪声的有效措施主要有吸声、消声、隔声、隔振、阻尼以及个体防护等措施。