地方政府性债务的预警、风险应急处置机制

1. 地方政府性债务的预警、风险应急处置机制

将建立地方政府性债务风险预警机制和风险应急处置机制，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。 财政部预算司有关负责人介绍，今后中央规模控制的是地方举债的“天花板”，不是具体审批规模。在不突破“天花板”的前提下，地方举债的实际规模由本级人大决定。 中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示，以前地方政府没有举债的财政工具，现在允许举债，这本身就是赋予其一定的自主权，实行限额管理是符合国际经验的，也跟中国国债实行余额管理的做法一致。 允许以债偿债是符合国际经验的，但注意是“适度”，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，可以实现“借、用、还”的统一。

2. 如何防范地方政府性债务风险

一是控制举债总量。财政部门根据量入为出、量出而入和审慎举债的原则，结合经济社会发展需要和单位偿债能力，对地方债务实行总量控制。
二是多措并举，分类化债。按照债务来源、用途和性质的不同，积极采取多种方法对存量债务进行化解：属于政府机关、行政事业单位举借的政府性债务，通过财政部代发地方政府债卷偿还资金来源问题，由财政部门统筹安排；对于政府公益事业建设形成的债务，应列入财政预算逐步归还；对于融资平台公司举借的债务，要实行项目审批制度，由平台公司编制项目偿还计划，报财政部门审核批准，统筹安排；对于政策性债务，上级财政应通过转移支付的形式进行消化；因兴办乡镇企业形成的债务，原则上应由企业负担。
三是设立债务率、偿债率等量化指标，加强对地区、部门和借债单位的风险评估，监控政府性债务的流动性和偿还能力，做到问题早发现、风险早预防、困难早解决。
四是设立偿债风险准备金。这是世界各国实施债务调整和解决债务困难的重要措施。偿债风险准备金的来源，除预算安排一定资金外，可按债务收入的一定比率提取，做到未雨绸缪，有备无患，防止债务风险转化为财政危机和经济危机。

3. 如何防范地方政府性债务风险

积极推进地方政府性债务管理制度建设
　　国务院高度重视地方政府债务预算管理问题。去年10月，国务院领导明确批示，要求财政部会同有关部门进一步加强地方政府债务管理，严格控制新增债务，分类指导，防范风险。今年的政府工作报告进一步明确指出：“继续加强地方政府性债务管理，积极推进地方政府性债务管理制度建设，合理控制地方政府性债务水平。”为了加强政府性债务管理，必须进一步研究制定专门文件，积极推进地方政府性债务管理制度建设，建立和完善债务举借、使用、偿还制度，规范政府行为，加强债务风险监控。
　　逐步将地方政策债务收支纳入预算管理
　　地方政府债务收支作为地方政府财政收支的重要组成部分，应当遵循政府预算的统一性、完整性、真实性原则，纳入预算管理范围，如不将地方政府性债务纳入预算管理，债务资金使用混乱、损失浪费严重的状况难以从根本上改变。一方面，要将债务收入和债务支出关进财政笼子，同时加强对债务项目支出的跟踪管理，及时掌握项目资金流向，堵塞资金流失漏洞；另一方面，要通过预算共编、资金申报和国库集中支付管理，有效控制搞“形象工程”、“政绩工程”而带来的新增债务，使发生新债的空间不断缩小，从而较好地控制新债的发生。政府性债务不得用于经常性支出，不得用于平衡地方财政预算，只能用于投资大，回收周期长，难以吸收社会资本的基础设施建设公益性项目。要紧紧抓住预算编制和支出监督不放松，从资金拨出开始，按项目资金内容监督检查，彻底纠正支出无计划，结构不合理，用钱不算账等问题。
　　合理控制地方政府性债务水平，建立债务清理偿还机制
　　一是控制举债总量。财政部门根据量入为出、量出而入和审慎举债的原则，结合经济社会发展需要和单位偿债能力，对地方债务实行总量控制。二是多措并举，分类化债。按照债务来源、用途和性质的不同，积极采取多种方法对存量债务进行化解：属于政府机关、行政事业单位举借的政府性债务，通过财政部代发地方政府债卷偿还资金来源问题，由财政部门统筹安排；对于政府公益事业建设形成的债务，应列入财政预算逐步归还；对于融资平台公司举借的债务，要实行项目审批制度，由平台公司编制项目偿还计划，报财政部门审核批准，统筹安排；对于政策性债务，上级财政应通过转移支付的形式进行消化；因兴办乡镇企业形成的债务，原则上应由企业负担。三是设立债务率、偿债率等量化指标，加强对地区、部门和借债单位的风险评估，监控政府性债务的流动性和偿还能力，做到问题早发现、风险早预防、困难早解决。四是设立偿债风险准备金。这是世界各国实施债务调整和解决债务困难的重要措施。偿债风险准备金的来源，除预算安排一定资金外，可按债务收入的一定比率提取，做到未雨绸缪，有备无患，防止债务风险转化为财政危机和经济危机。
　　建立债务投资项目绩效评价和问责制度
　　绩效评价是债务投资项目落到实处、取得实效的关键，也是全部工作的重要环节。一要建立债务项目投资绩效评价制度。将项目数据信息输入部门预算管理系统，定期组织专家开展逐项绩效评价，在财政内部和政府部门之间使政府、部门和项目责任人提对投入（资金）、产出（效益）情况了然于心。二要建立绩效评价结果通报制度。在项目绩效评价基础上，将评价结果向项目主管部门通报，及时反馈评价中发现的问题，以提高债务投资项目管理水平。三要建立评价结果公开制度。通过网络、报刊等媒体向社会公开评价结果，提高债务资金使用的公开性和透明度，接受社会和公众监督。四要建立绩效问责制度。政府性债务投资项目，既要统筹安排，降低融资成本，更要加强绩效管理，提高债务资金的使用效益。对因决策失误造成资金损失的项目，要实行问责制度，追究项目责任人的行政责任。
　　拓宽地方政府融资渠道，创新政府融资模式
　　一是推进财政体制改革，建立地方财政收入稳定增长的体制和机制，完善中央与地方的税收分享制度，使地方政府事要与财力基本匹配，这是遏制地方政府债务扩张的关键。二是在财政体制改革难以一步到位，地方政府确有融资需求的情况下，可为地方政府融资“开前门”，积极探索地方政府自行（自主）发债，试行地方政府债券市场化。三是加强对现有融资平台的监管，完善相关管理制度，规范举债行为，防止可能出现的偿债危机导致银行风险。四是创新融资平台融资模式，适当加大企业债券、中期票据方式的融资额度，探索PPP融资模式（政府与投资人签署合作协议，明确双方权利义务，实现互惠互利），进行基础设施项目建设，扩大地方政府建设资金来源，降低融资风险。

4. 怎么有效合理地控制地方政府性债务风险

一．建立地方政府性债务管理责任制明确“谁负债，谁偿债”的偿债主体责任，完善地方政府考核模式，避免地方政府性债务无序蔓延。债者，人之责也。只有锁定偿债的责任，才能严肃财经纪律，控制地方性政府债务规模。要严格执行地方政府预决算制度，将政府的举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，提高对预决算制度执行情况的监督力度，强化地方政府债务管理的规范化程度；改变领导干部考核体系，将债务负担率、债务偿还率等列入考核指标，对存在问题的投资项目，不管是否调任，都要追究相关人员责任。二．理顺中央政府和地方政府的关系建立事权和支出责任相适应的制度，同时积极转变政府职能，理顺政府与市场的关系。规范地方政府债务管理，避免地方政府过度利用投融资平台公司来履行支出责任，中央和地方政府首先要按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。同时，要理顺政府与市场的关系，坚持有所为、有所不为，把有限的政府财力投入到公益性较强的公共产品和服务上，民营企业能做的事情，应放手让民营企业参与。即使公共品领域，也要创新方式提高民间资本的参与程度。三．激发民间资本活力推进基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式，有效缓解地方政府债务压力。我国传统城镇化建设模式可以概括为“一高一低一难”，“一高”即融资平台债务高；“一低”即公共供给的效率低；“一难”即民间资本进入难。缓解地方政府债务压力，必须利用PPP模式，打开民间资本参与城镇化基础设施建设和公共服务融资的通道，提高公共供给的效率。四．建立地方政府性债务管理的风险预警机制让政府债务在阳光下运行，改变地方政府性债务多头管理、各自为政、责权不明的现状。当前地方政府性债务最大的风险在于不透明。要组建地方政府融资平台信息监测系统，建立健全信息报告制度，定期公布投融资平台的经营情况、负债情况和资金变动情况；构建统一的地方政府债务风险管理制度，尽快建立政府性债务的检测体系和风险控制标准，构建风险指标体系，可考虑使用各种债务指标、财政收支指标、经济指标、期限结构指标等，确保债务风险得到有效控制和化解。

5. 地方财政风险的加强地方政府性债务管理

为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，财政部按照党中央、国务院部署，切实加强地方政府性债务管理。日前，财政部有关负责人就相关问题回答了记者的提问。 问：目前我国地方政府性债务的基本情况如何？答：据审计署审计，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。分级次看，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。分地区看，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省（自治区、直辖市）政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%。多年来，地方政府通过举债融资，促进了地方经济社会发展，对应对两次金融危机发挥了一定积极作用。一是为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持。在应对1998年和2008年的亚洲、国际金融危机中，中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券；地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为我国经济发展提供了资金支持；汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府性债务资金558亿元用于灾后重建，推动灾后恢复重建的顺利实施。二是为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。截至2010年底，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达13753.12亿元，投入节能减排、生态建设、工业等领域的债务余额达4016.02亿元，有力地促进了社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变。三是为保障经济社会的持续发展打基础。截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占61.86%；用于土地收储10208.83亿元，占10.62%。这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，形成了大量优质资产，促进了各地经济社会发展和民生改善，有利于增强经济社会发展后劲。问：我国地方政府性债务风险是否可控？答：从审计结果看，我国地方政府性债务风险总体可控。从债务规模看，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%。从债务结构看，我国政府性债务以内债为主，2010年末地方政府性债务的债权人主要以国内机构和个人为主。而且地方政府性债务是多年累积而成的，30多年来，地方通过自身经济发展和财力增长，偿债能力不断提高，偿债条件不断改善，逾期违约率一直处于较低水平。从偿债条件看，除财政收入外，我国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。此外，我国经济处于高速增长阶段，基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，有利于改善其偿债条件。从区域结构看，一些发达地区的经济和财政能力强，负债水平相对适度。有部分地方政府负债相对其经济和财力偏高，但只要采取措施控制新增债务，规范当地政府债务融资行为，风险也是可控的。但也要看到，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患，如个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大等。对部分地区和行业存在的风险隐患，需要未雨绸缪，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险。地方政府融资平台公司管理取得阶段性成效问：近年来中央在加强地方政府性债务管理方面采取了哪些措施？答：党中央、国务院一直高度重视地方政府性债务管理。国务院领导多次指示要加强地方政府性债务管理，切实防范风险。2010年6月，国务院专门下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行全面部署。为积极贯彻落实国发[2010]19号文件，财政部会同有关部门全面部署并督促地方开展规范融资平台公司管理，做了大量工作：一是建立部际协调机制。为加强组织领导和统筹协调，稳步推进加强地方政府融资平台公司管理工作，财政部会同发展改革委、人民银行、银监会、审计署共同成立了“加强地方政府融资平台公司管理部际协调小组”。二是研究制定实施细则。财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门制定具体实施方案，细化相关政策，制定了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，对国发[2010]19号文件中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。三是规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为。为进一步依法规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为，财政部研究出台了《财政部关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》，重申《预算法》、《担保法》等有关规定，明确地方各级政府部门要严格遵守《预算法》有关规定，规范举债行为，不得违规举借债务，细化了国发[2010]19号文件坚决制止地方政府违规担保承诺行为的具体情形，并对切实加强管理和监督检查提出了明确要求。四是研究建立融资平台公司债务会计核算制度和管理信息系统。财政部研究下发了《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》，明确融资平台公司要按照企业会计准则、制度的规定，对其全部经济业务和事项进行确认、计量和报告，并就公益性项目债务相关的业务和事项设置辅助账簿体系，进行辅助核算和报告。同时，研究建立全面、系统、规范的债务统计报告制度。按照中央统一部署，各省（区、市）人民政府积极贯彻落实国务院文件精神，全面清理核实融资平台公司债务，初步摸清债务底数，并采取有效措施，规范管理平台公司，取得了阶段性成效。清理规范后，融资平台公司融资规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，保留的平台公司正在按照市场化原则规范运行，逐步实现债务风险内部化。银行业金融机构等对平台公司的信贷管理更加规范，政府违规担保承诺行为基本得到制止。 问：下一步财政部将采取哪些政策措施，进一步加强地方政府性债务管理？答：按照国务院领导指示精神，财政部正在会同有关部门积极做好加强地方政府性债务管理各项工作：一是妥善处理债务偿还和在建项目后续融资。融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。认真落实有关债务人偿债责任，融资平台公司等要抓紧制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他项目，原贷款银行等要认真做好重新审核工作，符合规定和政策要求的，要继续按照协议提供贷款；不符合有关要求的，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。二是继续抓紧清理规范融资平台公司。有的在落实偿债责任和措施后要剥离融资业务，不再保留融资平台职能；有的要充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，引进民间投资改善股权结构。加强融资平台公司土地登记与管理的合规性，注入公司的土地必须经过合法划拨或“招、拍、挂”程序。加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理。银行业金融机构等要切实加强风险识别和风险管理，严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。三是坚决禁止政府违规担保行为。地方各级国家机关以及学校等以公益为目的的事业单位、社会团体要严格执行《预算法》、《担保法》、《财政部关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》等有关规定，不得违法违规举借债务，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位和企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得在预算安排之外与其他单位或企业签订回购（BT）协议，不得从事其他违法违规担保承诺行为。四是加快研究建立规范的地方政府举债融资机制。按照国发[2010]19号文件要求，抓紧研究建立地方政府债务风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

6. 国务院建立地方政府债务风险评估和什么机制

建立地方债风险评估和预警机制

一边是地方卖地收入锐减,一边是地方债进入偿债高峰,双重压力之下如何防控地方债务风险成为预算法修改的一大焦点。25日公布的预算法修正案草案四审稿,在此前三审稿已架起五道防控地方债务风险“防火墙”基础上,又从完善机制建设的层面以更大力度严控风险的扩张。

7. 如何建立我国财政支出风险的预警机制

　　第一是以债务为核心。地方财政风险的影响因素主要有社会环境、经济环境、政策环境、体 制环境和融资环境，这些因素的影响又最终表现为对即期和潜在的财政资金要求。如果即期财政 收入不能满足这些资金需求，则财政只能通过融资来满足，即表现为财政债务的增加。上述因素 最终会通过债务的形式表现出来，因地方此财政风险预警系统的研究对象是财政债务。主要包括 财政直接债务和财政或有债务，直接债务是指在任何情况下都会发生而且数额确定的政府债务， 可以通过一些具体的基础参数计算得到，如政府外债负担可以通过借款额度、币种、利率、期限 和汇率计算得到；或有债务是指基于某一偶然的或有事件的政府债务，其发生的概率及由此引发 的财政支出规模依赖于某一或有事件的发生，如自然灾害、银行危机等。 在确定了以债务为地方财政风险预警系统的研究对象以后，需要解决的主要问题是如何界定 债务以确定债务的外延，使研究对象具体化。或有负债具有广泛性和不确定性，缺乏必要的统计 数据和技术支持。如地方金融机构风险，需要掌握地方性金融机构运行状况的具体财务指标；国 有企业转制所引起的财政风险需要分析有关国有企业改革的政策、企业自身的经营状况及财务状 况；社会保障改革成本所涉及的问题也很多，地方政府所承担的责任难以准确确定。因此对由或 有负债产生的财政风险应单独进行研究，以附加报告的形式对系统进行补充，供领导决策时参考。 财政运行过程中由于收支矛盾尖锐，形成的赤字包括两个部分，硬赤字和软赤字。硬赤字是指地 方财政以欠发工资、拖欠债务等形式存在的收支缺口；软赤字是指地方财政对必要的公共设施和 公共服务的投入不足。对硬赤字的处理方式是认为每发生一笔硬赤字都认为是一笔新债务的产 生，同时，将该笔债务计入逾期债务。 第二是以项目为基础。财政债务最终表现为一些具体的项目，这是财政风险管理的微观基础， 也是财政风险管理的最终落脚点。根据项目的资金来源、资金投向对项目进行分类，分析不同项 目对财政预算资金的要求，确定每一类项目的风险程度；依据项目的具体属性：金额、期限、利 率、汇率等确定出每一类项目的财政支出状况和一般预算收入的支付要求，并以债务的风险头寸 作为参考指标，确定风险

8. 怎么有效控制地方政府性债务风险

1、建立地方政府性债务管理责任制
明确谁负债，谁偿债的偿债主体责任，完善地方政府考核模式，避免地方政府性债务无序蔓延。债者，人之责也。只有锁定偿债的责任，才能严肃财经纪律，控制地方性政府债务规模。要严格执行地方政府预决算制度，将政府的举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，提高对预决算制度执行情况的监督力度，强化地方政府债务管理的规范化程度；改变领导干部考核体系，将债务负担率、债务偿还率等列入考核指标，对存在问题的投资项目，不管是否调任，都要追究相关人员责任。
2、理顺中央政府和地方政府的关系
建立事权和支出责任相适应的制度，同时积极转变政府职能，理顺政府与市场的关系。规范地方政府债务管理，避免地方政府过度利用投融资平台公司来履行支出责任，中央和地方政府首先要按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。同时，要理顺政府与市场的关系，坚持有所为、有所不为，把有限的政府财力投入到公益性较强的公共产品和服务上，民营企业能做的事情，应放手让民营企业参与。即使公共品领域，也要创新方式提高民间资本的参与程度。
3、激发民间资本活力
推进基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式，有效缓解地方政府债务压力。我国传统城镇化建设模式可以概括为一高一低一难,一高即融资平台债务高；一低即公共供给的效率低；一难即民间资本进入难。缓解地方政府债务压力，必须利用PPP模式，打开民间资本参与城镇化基础设施建设和公共服务融资的通道，提高公共供给的效率。
4、建立地方政府性债务管理的风险预警机制
让政府债务在阳光下运行，改变地方政府性债务多头管理、各自为政、责权不明的现状。当前地方政府性债务最大的风险在于不透明。要组建地方政府融资平台信息监测系统，建立健全信息报告制度，定期公布投融资平台的经营情况、负债情况和资金变动情况；构建统一的地方政府债务风险管理制度，尽快建立政府性债务的检测体系和风险控制标准，构建风险指标体系，可考虑使用各种债务指标、财政收支指标、经济指标、期限结构指标等，确保债务风险得到有效控制和化解。