地票交易的介绍

1. 地票交易的介绍

所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标。企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。

2. 地票交易的困境出路

复垦耕地质量和数量保障问题地票制度设计目的，是在耕地有限的情况下，既能保障农民的生存，又能解决城市建设用地吃紧的问题。但是不论怎样创新，都要“坚持最严格的耕地保护制度，建立基本农田保护补偿机制，确保耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高”。 因此，如何保证地票所对应的复垦耕地质量过硬，成了地票交易制度设计最值得重视的问题。依照《暂行办法》的规定，在核发地票前，区县国土资源部门按规定组织验收，合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证（地票），在验收复垦数量和质量环节上，设计仍沿用了由行政部门全盘负责验收确认复垦耕地的做法，既是复垦耕地带来用地指标的受益者，又是复垦验收的审批者，同时也是复垦成本的支付者。由于复垦耕地的未来利用与地方政府并没有直接关系，因此地方政府不会太关心复垦土地质量的好坏，考虑更多的是换建设用地指标的问题。复垦验收时，如果复垦耕地质量不好，而政府和复垦实施单位形成合谋，会节约双方的成本，使得复垦耕地质量和数量无法保障，损害未来使用这些复垦耕地的农民。要摆脱这个困境，地票运行设计时应当基于复垦质量建立一个利益冲突者之间的制约关系，也就是将未来使用复垦耕地的主体引入复垦验收环节，首先在复垦立项实施前，可将未来复垦的耕地标准公布，并确定这些耕地未来的使用者，由农村集体经济组织重新承包给农民，防止地方政府对复垦耕地使用者施加压力。在验收环节，科学设计验收流程，既要求有技术性的验收标准，又必须获得复垦耕地使用者的签字同意，才能通过验收。如双方在验收标准上有异议时可以请求上级政府土地管理部门进行裁决，对裁决不服向人民法院提起诉讼。地票的供给困境1.土地复垦手续的复杂。按照《暂行办法》规定，农村土地复垦责任主体是拥有该土地所有权的农村集体经济组织或拥有该土地使用权的自然人，从有关部门要编制城乡建设用地挂钩专项规划，到权利人申请复垦、复垦后的申请验收，确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证，这些审批成本和决策成本及复杂手续，都会影响到土地权利人复垦的积极性。2.地票交易的利益合理分配机制的缺失。根据《暂行办法》的规定，复垦后产生的指标价值和农民拥有的土地价值是不同的。地票的产生依赖于土地的复垦，地票的转让成交价减去复垦的成本，才是地票给农村集体带来的净收益。重庆的操作思路是，地票的转让成交价，一部分支付复垦成本，第二部分对建设用地上的房屋，比照征地的标准，给予补偿，第三针对农民宅基地复垦的要对其新购房给予补贴。如果还有结余，就由区县政府建立耕地保护基金。 因此，转让地票的收益，对提高农民的生活质量难以产生实质性改变。对于可复垦的建设用地，农民集体或农民可以选择空置、复垦，出让、转让或者出租于农业建设，只要建设用地的其他任何一种用途的收益能够超过复垦收益，则农民不会选择复垦，因此，复垦成本在地票挂牌交易中如何体现？设计对价的大小取决于地票转让后的价值实现，决定了农民的收益，但所设立的土地交易市场并不活跃，重庆土地交易所成立至今开场交易四次，卖出14张地票，虽有7张地票落地地块已经基本确定， 但事实上还没有一张地票落地，还没有形成地票带动城乡发展的明显效果。如果落地了，政府能拿出多少反哺农村？从而在源头上直接影响地票的供给。3.宅基地的保障作用。随着城镇化和工业化的发展以及其他替代性收入的增加，耕地对农村居民提高生活水平的重要性日益减弱。一小块土地的复垦对于农村居民而言并不能对其生活有实质性改观。但宅基地对于农民的重要意义并未淡化， 它几乎是农民可以直接掌控的财产，其价值和意义也决非将其进行复垦获得并不丰厚的一次性收入所能比拟。这无疑将影响到土地的复垦和“地票”的供应。要解决这一困境，有两种设计思路。一是复垦的权利法定化，并规定可以转让，持有复垦权地票的，可以通过交易所公开拍卖转让复垦权，复垦权的受让人，可以通过集约化、专业化的管理组织，来实施对土地的复垦，完成对零散地块的整合，使资源的配置达到最优。二是增加和提高农村集体建设用地复垦的可冲抵项目及标准，依《暂行办法》规定，地票“在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费”。地票的价格构成，包括可冲抵费用和开发者愿意支付的选择权价格两部分。根据土地管理法，新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费均专项用于耕地开发、开垦。重庆设定的可冲抵项目，实际上是复垦成本补偿。从已有的复垦项目来看，可冲抵项目高于实际发生的复垦成本。新增建设用地有偿使用费标准和耕地开垦费标准，都由政府按照地区经济发达程度制定，经济越发达，标准越高。依据土地管理法规定，仅有国有土地才有新增建设用地有偿使用费，农村集体建设用地的可冲抵项目仅有耕地开垦费，其标准也低于城镇建设用地的标准。因此，增加农村集体建设用地的可冲抵项目及提高费用标准，也是解决地票的供给困境的一条出路。当然土地复垦手续的简单化也是一项重要的任务。地票持有者的权利问题地票所带来的增加等量用地的“权利”属于地票持有人还是政府?如果属于政府，则地票持有者的权利将如何体现?从重庆的操作设计来看，此权利属于政府，《暂行办法》只赋予了地票持有者人对地块的选择权。地票持有者人要在符合城市规划和土地利用规划的范围内，寻找尚未被国家征收、又符合其市场开发需求的地块。看准地块后，向政府提出征地建议。如果该地块符合两规，又有市场需求，政府就按程序对该地块进行征用，幷作为经营性用地进行招拍挂。地票持有者和其他开发者成为平等的竞争者。地票持有人不能享有同等条件下获得国有城镇土地使用权出让时的优先权，地票持有人拍到该地块使用权，地票的价格计入到招拍挂价格之中。拍不到地块，政府从拍卖价中扣除地票价格，这部分返给地票持有人，但只返还本金，利息损失作为投资风险由地票持有人支付。也就是说会出现买到地票却拿不到地的情况，那么开发者购买地票的动力来自哪里？没有动力，地票的制度设计初衷可能难以达到，地票模式也可能不能持续。截止2009年8月底，重庆已经交易地票4600亩。其中12份共2700亩地票被土地储备机构所得， 5宗1100亩地票被民营企业所得。 显然，对开发者吸引力不大。对此，笔者认为解决这一困境的最好办法就是尽快制定地方性法规，规定城市经营性用地，不再下达国家计划指标，国家下达指标只用于工业、公共设施、公益事业性用地及扩大内需项目。经营性用地，只能使用地票。重庆已经下达相关文件，规定主城区的经营性用地，只能使用地票。但远郊区县仍然实行原计划下达形式。这样会在用地指标上国家无偿指标与地票有偿指标的获取上存在双轨制，必须达到统一。重庆试验成功后，可向整个西南推进，乃至全国。地票模式中的登记问题地票操作模式的其中一个环节，是将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，使之转变为农用地，用于与城市扩建地块占用的农用地进行等量置换。这就产生了建设用地被复耕为农用地的问题。《土地管理法》第12条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”但是，由于原建设用地复耕后变成的农用地是用于对另一地块被占用的农用地的等量补偿，通过这种置换，同一地区内的农用地总量最终并没有发生变化，因此，《暂行办法》没有规定再为此办理建设用地转为农用地的土地用途变更登记手续，国务院《决定》和国土资源部《意见》中也没有规定。笔者认为建设用地变为农用地的行为，与另一地块发生的农用地被占用并变更为建设用地的行为，分别发生在两个不同地块，是两个相互独立的法律行为，虽耕地总量上不变，但由于没有办理变更登记，会造成耕地的总量难以统计，在地票模式中，“通过置换仍保持不变的只是农用地与建设用地的量，而不是集体所有的土地与国有土地的量。” 地票在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。因此，需要补充这方面的规定。