深化国有地勘单位改革，做好地勘行业管理

1. 深化国有地勘单位改革，做好地勘行业管理

进一步落实国务院关于地质勘查队伍管理体制改革的方案，按照事企分开的原则，推进国有地质勘查单位的企业化改革。尽快落实国有地质勘查单位离退休人员和在职职工社会保障等相关政策，解决后顾之忧，为改革创造有利条件。通过深化改革，提高国有地勘企业的竞争力，充分发挥国有地勘单位在矿产勘查工作中的骨干作用。
国土资源部和省级国土资源管理部门要认真履行地质勘查行业管理职能，组织制订和落实促进地质勘查行业改革和发展的政策措施，引导各类矿产勘查企业健康发展，指导国有地质勘查单位的改革和发展。研究制订矿产勘查行业发展战略和规划，明确矿产勘查行业的发展方向，加强矿产勘查行业管理。完善矿产勘查技术规范和行业标准，指导和促进矿产勘查行业健康发展。建立矿产勘查行业统计分析制度，发布包括矿产勘查在内的地质勘查情况通报，及时为社会提供矿产勘查成果信息服务。加强矿产勘查人员和机构的资质管理。规范和发展行业协会，发挥好行业自律、中介服务等作用。

2. 　地勘单位的改革和改组

在理清地勘体制改革总体思路的基础上，首先抓的应当是对现有地勘单位的改革和改组，因为它不仅关系到地勘体制改革的深化，也关系到几十万地勘队伍的生存和发展。从改革的内容看，现有的地勘单位的改革已经超出了地勘体制的改革。地勘单位面临的问题，主要表现在两个方面：
一是体制机制上的问题。即在计划经济体制下形成的地勘单位，是事业管理体制；而在市场经济体制下的地勘单位，除从事公益性、基础性地质工作外，其余地质工作都是企业行为。因此，大多数地勘单位要转化为企业，实际上是企业的改革。
二是结构上的问题。在计划经济体制下，用行政方法配置出来的庞大的地质勘查生产能力，在市场经济条件下，用市场机制来配置已经不需那么多了。即大多数地勘单位（估计80%以上）要转到非地勘产业，这是重大的结构调整。
这两个问题是相互关联的，第二个问题只有通过第一个问题的解决才能解决，因为生产经营结构调整本身就是一种企业行为，只有通过企业机制，才能给予有效的推动。所以大多数地勘单位的改革（保留的公益性地调队伍除外），从根本上说是实行事转企，即按国企改革的要求和部署推进改革。
一、要从国家调整国有经济布局中把握自己的位置
从地勘单位当前所从事的经营范围看，均不属于国有经济需要控制的行业和领域，而属于“其他行业和领域”，即都在竞争领域之中，要通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高素质，在市场竞争中求生存、求发展。为此，应当以地勘局为单元，搞好产业结构调整，重点加强自己的主导产业和支柱产业，如地质勘查、矿业开发、工程勘察、基础施工等。培育骨干企业，发展规模经济；有的则形成企业群，在市场竞争中，有分有合，突出科技开发，占领行业至高点。
二、实行规范的公司制改革
要对主要产业和支柱产业中的企业，实行规范的公司制改革，建立有限责任公司或股份有限公司。实现产权多元化。首先是创造条件，吸收职工入股，把企业利益同广大职工财产利益结合起来，从根本上改革企业经营机制；其次新投入的增量资本，不再办独资企业，而是作为股权投入，可以在地勘单位之间相互参股，也可以同其他企业、其他所有制搞合资。通过公司制改革，重点构建好法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。所有者对企业拥有最终控制权。董事会要维护出资人权益，对股东会负责，对公司的发展目标和重大经营活动作出决策、聘任经营者。监事会对企业财务和董事、经营者行为发挥监督作用。经营者对企业日常生产经营活动负全部责任。
三、要从实际出发，放开搞活小型企业网点
对大多数地勘局来说，放小应坚持以地勘单位（地质大队一级）为主体，统筹考虑，加强领导，大胆推进；应坚持与产业结构调整、资本结构调整相结合，有利于以局为单元的主导产业、支柱产业的形成；应坚持与实施再就业工程相结合，采取各种措施、有利于人员分流；应坚持国有资产不流失，确保所有者权益。放小要采取多种形式，如股份合作制、合伙经营、产权出售、引资嫁接、企业兼并、租赁经营、承包经营、委托经营等。通过放小，国有资本要退出或者转为债权，实现产权制度的改革。
四、要努力减轻新办企业社会负担
在实施公司制改革和放活小型企业网点的同时，对原地质大队的基地进行改造，使其逐步形成物业管理中心，它的主要职责是：①负责基地房地产及公共的设施的维护管理；②负责原地勘单位承担的社会职能，如子弟学校、职工医院、托儿所、食堂等管理；③负责离退休人员及下岗人员的管理；④接受委托管理小型企业网点等。在经济上对物业管理中心实行独立核算，自收自支，经费包干，最终过渡到企业，交到地方，并入当地社会管理。物业管理的所有服务都是有偿的，收费标准要公平合理，经过批准。
五、要探索国家对地勘局、地勘局对所属企业股权管理的有效形式
按照国家所有、分级管理、授权经营，分工监督的原则，在地勘局（也可以改总公司或集团公司）这一级，争取省政府授权经营，对国有资产承担保值增值的责任。地勘局对所控股、参股的企业，则代表出资人，行使所有者的权益，确保出资人到位。此外，地勘局在地勘单位由事业向企业转化的过渡期，还负有管理地勘费分配、管理除股权之外的国有资产、管理离退人员和下岗职工的职责。
除上述大多数地勘单位之外，对“中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务”的地勘单位，也要进行改革。其体制设计大致可以分为三类：
（1）地质调查管理机关，包括国家地调局及派出机构。它是纯事业单位，负责国家确定的地质调查任务的下达式发包、监督执行及成果阶收。
（2）国家地调局直属的专业地质调查（或科研）机构。它是生产性事业单位，实行预算管理。按照下达的任务编制经费预算。按照确定的任务和预算开展工作，并进行考评。这些单位在确保完成任务的前提下，也可以开展对外有偿服务，以充分利用已有的生产要素，减轻国家财政负担，增加单位的效益。
（3）与国家地调局有项目联系的地质调查机构。它们可以是企业，也可以是科研单位或大专院校。联系的方式也是多种形式，有的发包招标，有的委托承包，有的长期合作。对项目联系单位，地调局可以提出资质要求，公平竞争。公益性地质调查，实行项目联系，有利于充分利用生产要素，提高专业化水平，符合我国地质勘查生产能力供大于求的实际。
地调局对直属事业单位和项目联系单位，在管理上必须有所不同。前者，在经费上应当管的严一些，防止挪用和流失；后者，在质量上应当严格把住关，在价款使用上不能干预，只要按合同保质保量完成任务，即应当承付价款。

3. 　地质勘查行业管理的改革发展趋势

一、社会主义市场经济体制下的行业管理
在不同的经济管理体制下，政府对产业经济的管理职能、任务和内容以及管理方式、方法和手段等诸多方面有着本质的差别。就政府对地勘行业管理方面而言，也是如此。在高度集中的计划经济体制下，政府对地勘行业管理主要表现为以直接计划控制为主，包括规划、计划及生产经营活动全程的管理，地勘单位完全是政府的附属物。随着我国经济体制改革的发展，以高度集中直接计划控制为重点的管理模式逐步被以间接调控为主的管理模式所取代。
党的十五大以后，随着我国经济体制改革的发展，社会主义市场经济体制的建立和完善，特别是政府机构改革的进一步深化。目前，地矿行政主管部门对地勘行业管理的职责、任务和内容，将进一步按照政企分开、政事分开的原则和社会主义市场经济的要求，逐步分解成政府行业管理和中介行业管理两大部分实施。
行业管理是指社会组织对特定范围内的事务进行组织与管理的活动。分为两大类：一类是国家基于公共利益对社会事务的组织与管理；另一类是行业社会团体对其内部事务的组织与管理。前者我们称为政府行业管理；后者称为协会行业管理。因此，地勘行业管理也分为政府地勘行业管理和地勘协会行业管理。在地质勘查产业活动中，中介行业管理将日益受到重视，并逐步替代目前由政府进行管理的部分职能，这是我国地质勘查产业活动和政府对地质勘查产业管理适应社会主义市场经济发展的必然要求和改革趋势。
在社会主义市场经济体制下，政府对地勘行业管理主要表现为，对地勘行业的立法和立法建议、产业规划与计划、产业政策、地质勘查登记管理、对市场活动进行监督等以宏观调控为主的管理。地勘中介组织行业管理主要表现为：基于保护行业协会各成员的共同利益而进行的诸如制定技术规范、质量管理和标准化、行业统计、资质管理、经验交流、成果评审、信息服务以及向政府提出有关法律、法规和产业发展政策建议等方面的内容。
二、社会主义市场经济体制下政府对地勘行业
管理的主要内容
随着我国社会主义市场经济体制的建立，特别是与地勘产业活动息息相关的矿业权市场的发育和健全，政府对地勘产业的行政管理和直接干预将逐步弱化，而是通过地勘行业管理，更多地对地勘产业活动进行宏观调控。因此，在社会主义市场经济体制下，政府对地勘行业管理的基本任务可归纳为：
第一，研究制定有关地勘产业活动的方针、政策和法规，正确处理社会经济发展与地勘产业活动的关系；
第二，依法进行地质勘查登记管理；
第三，依法进行监督管理。
根据上述基本任务，在社会主义市场经济体制下，政府对地质勘查行业管理的内容主要表现在以下几个方面：
（一）依法研究制定和完善有关地勘产业的法规
地质勘查法规是实施地质勘查管理的法律依据，又是基本的行政管理手段。因此，按照有关法律的规定，组织研究制定和完善与地勘产业活动有关的法规、规章、制度是地矿行政主管部门的一项职责和任务。
（二）编制地勘产业规划与计划
主要是组织制定地勘产业发展的战略目标、实施步骤及主要措施；组织编制长期、中期的地勘规划与计划。这是政府对地质勘查行业管理的一项重要内容。特别是在国家仍然有大量地勘费对地勘产业活动进行投入的情况下，搞好地勘产业规划与计划就更为重要。
编制地质勘查规划与计划的主要任务和原则是：
第一，提出地质勘查规划与计划的目标。包括长期、中期、近期的目标。这些目标是根据国家有关方针、政策、供需要求及投资水平，并在认真研究经济、技术可能的基础上提出的切实可行的目标。
第二，正确处理好地勘产业与其下游产业——矿产开发和其他相关产业的关系，地勘产业内部比例关系。如公益性地质工作与商业性地质工作，矿产勘查工作与水文地质、工程地质、环境地质等工作的比例关系，做好综合平衡、协调发展，并不断满足国民经济发展的要求。
（三）组织研究制定和贯彻地质勘查产业政策
根据国民经济发展规划和地质勘查产业规划和计划，以及国家有关方针、政策，研究制定地勘产业政策，主要包括投融资政策、税费政策、鼓励或限制发展政策、矿产地贮备或保护政策、利用国内外两种资源政策、境外风险勘探政策等。例如1988年国家颁布的外商投资产业目录和1998年1月重新颁布的外商投资产业目录，对外商投资矿产资源勘查开发活动作出了具体规定，必将有效地引导地勘企、事业单位、外商和个人对地勘业的投资活动。
（四）依法进行地质勘查登记管理
矿产地质勘查和非矿产地质（水文地质、工程地质、环境地质等）勘查的地质勘查登记管理，是政府对地质勘查行业管理的一项重要活动。依法进行地质勘查登记管理，必须遵循公开、公平和公正的原则和申请优先登记原则。这项工作是维护地质勘查正常生产经营活动的一个重要环节。有关矿产资源勘查区块登记管理在第九章已作了专门阐述。
（五）依法进行监督管理
监督管理是政府对地质勘查行业管理的基本职能和最有效的行政权力。监督权是国家法律所赋予的，其作用是在维护国家利益的前提下保障从事地质勘查生产经营活动的企、事业单位和个人正常的生产经营活动，维护地勘业市场秩序，依法打击违法行为，促进地质勘查产业的健康发展。
监督管理的内容主要有以下几个方面：
（1）监督地质勘查法律、法规、规章的有效实施；
（2）监督地质勘查产业政策的有效实施；
（3）监督各级行政管理部门按照地质勘查管理分工依法行政。
监督管理权已在国家法律、法规中作出明确规定，本书有关章节已作了专门论述。

4. 　地勘单位产权制度改革

根据这次国发〔1999〕37号文提出的“企业化经营”的深刻含意，以及把这个文件同后来出台的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》联系起来，我们认为当前地勘单位的改革关键是改革产权制度。中国的地勘单位历来是国有独资的，它当前实行的《财务会计制度》更给这种“独资”增加了固定不变的色彩，所谓“国家基金”核算完全是排他性的，必须改革。
为什么说产权制度改革是关键？这主要是由改革所要解决的核心问题所决定的，即机制的转变。生命体一切行为机制都是为了维护它的生存和延续后代，企业的机制也不例外，也是为了企业的生存与发展。企业作为商品生产者和经营者，其生存和发展的基础是财产和利益。因而财产和利益就成为经营机制的动力源，财产和利益是两个相关的因素，利益凭借财产而获得，财产则靠利益的增加而增长。企业经营机制始终围绕这两个因素，在一定外部环境中防止对它的财产和利益的威胁，追求财产和利益的增加。财产和利益对企业经营机制的制约本来是一致的，但在我国由于生产资料的公有制，却出现了财产制约和利益制约相互脱节的情况。
一般说，在生产资料私有制的基础上，企业经营机制的动力源是财产制约。因为企业的财产是私有的，运用财产所得到的利益归私人所有，利益减少到一定程度，就会影响财产的减少，直至破产。财产作为企业经营机制的动力源非常清楚，企业经营的出发点和落脚点主要是增加财产，即资本增值。因而形成财产—利益—财产的动力循环。但是在生产资料公有制的情况下，由于出资者的国家对其财产所有并不像私有者那样管得具体，往往容易把追求利益当成企业经营机制的主要动力源，形成利益—财产—利益的动力循环，这就有可能产生短期行为，甚至造成“内部人控制”，经营者胡作非为。
企业作为独立经济利益的主体，其内部有三种经济关系。一是出资者，它追求的是资本的保值增值；二是经营者，它追求的是现实的利益，特别是一定时期的利益；三是生产者，它追求是劳动的回报，付出之后即应得到回报。这三者的利益在社会主义公有制的条件下，应当说是一致的，但是在实际生活中各自追求的目标也是有矛盾的。一般说，出资者即所有者，追求的是长期利益，而经营者和生产者，则更关心眼前的利益。所以当所有者不到位或约束比较弱的时候，就会出现如下两种情况：①分配向个人倾斜，收入的增长高于劳动生产率的增长。办法是虚增收入，把收不上来的应收账款作为当期收入；或通过少提折旧、不提折旧，增加盈利，多分奖金；或开假发票，虚列支出，套取现款，加大个人收入的分配等。②对企业的利益分配很少用于生产性积累，多用于非生产性消费或个人消费，如大量用于个人住宅建设、装修，或大量耗费在福利设施上，至于经营者个人耗费，有的更是挥金如土。
这些情况，在许多地勘单位也是存在的，因为事业单位企业化管理体制，产权制度更是不清，全凭领导者的觉悟。在原地矿部系统有这样一个地质队，十几年前找到一处丰度比较好的金矿，随后自己开发了，效益非常好，最高年份产金600千克，年收入5千多万元，利润1千多元万元。但是由于出资人空位不注意积累，不提勘查补偿费，收入多少，耗费多少，曾经光耀一时的单位，如今，矿已开完，没有积累，没有任何产业继承，职工只能依靠每月300元的补贴费过日子，苦得很。发生这种情况，从根本说是制度造成的。因此，这次改革，强调改革产权制度，明晰产权，道理就在于此。

5. 关于地勘单位企业化改革

地勘单位企业化或经营管理企业化,是1987年《地矿部地质工作体制改革总体构想纲要》正式提出的。当时体现地勘单位企业化的是各种形式的经济责任制。很显然,在地勘单位实行地质项目管理和一业为主、多种经营之后,必须在内部机制上提供一种动力,以区别干好和干差的不一样,对干好的应当给予鼓励,对干差的应当给予鞭策,这就要建立健全经济责任制,后来形成了多种形式的承包经营责任制,包括“三包、一挂、一补”等。
“三包”是:一包上缴节约额或利润(即节约额分成),主要是地质队向局上缴;二包固定资产增值率,不包括房屋固定资产;三包国家下达的地质工作任务。“一挂”是地勘单位经济效益与工资总额挂钩。“一补”是对地勘单位的“其他支出”通过核定给予明补。上述这些承包内容,大致体现了地勘单位之间有一个平等的起跑线,为激励地勘单位和广大职工的积极性提供了动力机制。
与此同时,普遍实行了“三项基金”制度,以体现国家、集体和个人利益的结合。所谓“三项基金”,是指地勘单位在完成预算内地质工作和社会地质市场、多种经营之后所取得的节约额、利润,可以留给地勘单位,分为三项基金,即生产发展基金、职工福利基金、职工奖励基金。生产发展基金用于购买设备等;职工福利基金用于职工的集体福利;奖励基金用于奖励职工个人。
上述改革举措特别是地质成果商品化、“一业为主,多种经营”和地勘单位企业化改革,是1998年以前地质工作改革的主要内容。它既有地质工作运行机制的改革,也有地勘单位经营机制的改革,而且相互呼应,相互促进,有计划、有步骤地推进,构成一个完整的地质工作改革蓝图,并通过实践,取得了良好成效。从1999年开始,随着社会主义市场经济体制的推进,以及原地矿部并入国土资源部,地质工作的改革进入一个新阶段。这个阶段的标志就是1999年3月17日国务院第15次常务会议审议并通过的《地质勘查队伍管理体制改革方案》。该方案提出,实行政企事分开,强化国土资源行政主管部门对地质和矿产资源执法监督的职能,中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量,将其余地质勘查单位逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体。对地质矿产部所属的在各省(自治区、直辖市)的地勘单位,统一划归到各省(自治区、直辖市),由省级人民政府国土资源主管部门归口管理,并逐步实行企业化经营;各工业部门所属地质勘查队伍要根据不同情况积极推进改革;组建中国地质调查局,作为国土资源部所属的组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作的事业单位。上述方案以国办发〔1999〕37号文件下发。

6. 对我国地质勘查管理体制改革的建议

我国地质勘查管理体制是在高度集中计划管理体制下形成和发展起来的。虽然在历史上曾经作出过重要贡献，但是现在它无法适应社会主义市场经济体制的要求。对此，尽管多年来进行了一些改革，但仍有一些根本性问题没有解决或解决不够。深化地勘工作管理体制改革势在必行。
一、我国原地勘管理体制存在的主要弊端
要深化地勘体制改革，首先必须对我国原地勘工作管理体制的弊端有清醒的认识：
（1）多年来，我国地勘工作一直由国家计划统一管理，公益性和商业性混在一起运行。其中由中央预算出钱，为矿山企业找矿、勘探，造成了矿产勘查和开发的脱节，使许多耗费巨资探明的矿产，难以开发利用，形成资金的积压；同时也加重了中央财政负担，并扭曲了矿产品成本。即我国固体矿产品生产，不摊销中央预算出资的勘查费用，也使在微观上地勘费的消耗得不到补偿。
（2）对地质勘查实行事业管理体制，造成了探矿权属与勘查单位脱离，不管地勘单位找矿成果好与差，都只能拿到事先规定的经费（相当于劳务费用），从而影响了他们抵御风险和提高效益的积极性；同时也使矿业权形成虚设，名为国家（全民）所有，实为无人负责，为某些基层政府和当地村民争相滥用提供了方便。
（3）按矿种组队，按部门管理，形成严密的条条控制，割断了地质勘查与地方经济、区域经济发展的紧密联系，影响了地方政府对地质勘查的关心和支持，也使地勘单位本身深化改革和结构调整缺少良好的外部环境。特别是加剧了基层地勘单位对上级的依赖和上级对下级的干预，给机制的转换增加了困难。
（4）按行政区划配置地勘队伍（基本上是每个专区一个队），造成勘查资源（即地质勘查生产能力）与地质条件的脱节，使某些成矿条件不利地区的地勘单位，长期处于无效劳动或效益很差的境地，造成勘查资金的浪费。
二、对深化地勘体制改革的总体构想
地勘体制改革总体思路应当包括三大内容，即构建市场经济条件下地勘工作的微观基础；培育和发展地质勘查市场；明确国家对地勘工作的宏观管理以及它们之间的相互关系。
（一）构建社会主义市场经济条件下地质勘查的微观基础，即地勘企业或地勘单位
根据社会主义市场经济体制的一般要求，应当把公益性地质工作和商业性地质工作分开。二者的区别是：①公益性地质工作由政府出资；商业性地质工作由企业出资（包括国企）。②公益性地质工作是经费运作，用完核销；商业性地质工作是投资运作，用完进入矿产品（或工程）成本。③公益性地质成果向社会开放，无偿使用；商业性地质成果出资者独占，有偿转让。因此，在市场经济体制下，从事商业性地质工作的都应当是企业，其中包括作为经营主体的国有企业，而他们追求的目的都是利润。这就是最基本的机制。在这个基本前提下可能有三种企业类型：
（1）探采结合的矿业公司或矿山企业。它们找矿是为了自己开矿。这部分企业将由一部分地勘单位和大部分原有的矿山企业组成。
（2）专业的矿产勘查公司或小型探矿公司。找到矿以后转让矿业权或用矿业权入股，以此来追求效益。
（3）从事地质勘查劳务的专业公司。它们只按合同规定承担各种勘查劳务，包括公益性地质工作发包的项目，取得收益，不承担找矿风险。
这几种类型的企业可能不是截然分开的，有的互相渗透。
在市场经济体制下，从事公益性地质工作的应当保留一支精干的队伍，以不断提高我国地质工作的研究程度和科技水平。它们的机构应当分三种情况：①管理机构。应当是事业性质的，负责把公益性地质工作任务确定下来，下达或发包出去，并监督其完成和验收。②从事专业地质调查的直属队伍。它们是生产性事业单位，在完成上级下达的任务之外，也可以对外创收。③承包公益性地质调查劳务的地质队伍。它们是综合的或专业的具有独立利益的企事业，公益性地质工作是它们市场的组成部分。
（二）培育和发展地质勘查市场
社会主义市场经济的一个重要特征就是市场在资源配置中起基础性作用。这一点对商业性地质勘查也不能例外。因此，必须积极主动地培育和发展地质勘查市场。借鉴西方市场经济国家经验，结合我国的实际情况，围绕地质勘查，可能有这样一些市场：
（1）矿业权市场。
（2）地质勘查劳务市场。它可能同工勘、基础施工劳务市场融合，只是市场细分的不同。
（3）矿产勘查开发资本市场。通过这种市场，筹集矿产勘查和开发资金。
配合这些市场，还要发展中介的矿业权评估机构和矿业资本的筹资机构。
（三）国家对地质勘查的宏观管理
市场并不是万能的，在充分发挥市场在资源配置中基础作用的同时，必须加强国家对地质勘查的宏观管理。主要内容有：
（1）出资进行公益性基础性地质调查，摸清基本地质条件和矿产资源，为国民经济和社会发展规划服务。
（2）对矿业权进行管理，对地质勘查实行区块管理。
（3）管理地质资料，并利用这些资料进行研究，提高我国地质工作研究程度。
（4）对地质勘查供给和需求的总量进行调节，力求保持动态平衡。
（5）根据国家资源政策的需要，制定并实施对地质勘查的各项政策等。
上述三个方面的改革，是相辅相成的，应当相互适应，不应相互脱节。
三、地勘单位的改革和改组
在理清地勘体制改革总体思路的基础上，首先抓的应当是对现有地勘单位的改革和改组。因为它不仅关系到地勘体制改革的深化，也关系到几十万人的地勘队伍的生存和发展。从改革的内容看，现有地勘单位的改革已经超出了地勘体制的改革。因为地勘单位面临的问题，主要表现在两个方面：
一是体制机制上的问题。即在计划经济体制下形成的地勘单位，是事业管理体制；而在市场经济体制下的地勘单位，除从事专业的公益性、基础性地质工作少数事业单位外，其余地质工作都是企业行为。因此，大多数地勘单位要转化为企业，实际上是企业的改革。
二是结构上的问题。在计划经济体制下，用行政方法配置出来的庞大的地质勘查生产能力，在市场经济条件下，用市场机制来配置已经不需要那么多了。即大多数地勘单位（估计90%以上）要转到非地勘产业，这是重大的结构调整。
这两个问题是相互关联的，第二个问题只有通过第一个问题的解决才能解决。因为生产经营结构调整本身就是一种企业行为，只有通过企业机制，才能给予有效的推动。所以大多数地勘单位的改革（保留的公益性地调队伍除外），从根本上说是实行事转企，即按国企改革的要求和部署推进改革。
1.要从国家调整国有经济布局中把握自己的位置。从地勘单位当前所从事的经营范围看，均不属于国有经济需要控制的行业和领域，而属于“其他行业和领域”，即都在竞争领域之中，要通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高素质，在市场竞争中求生存、求发展。为此，应当以地勘局为单元，搞好产业结构调整，重点加强自己的主导产业和支柱产业，如地质勘查、矿业开发、工程勘察、基础施工等。培育骨干企业，发展规模经济；有的则形成企业群，在市场竞争中，有分有合，突出科技开发，占领行业制高点。
2.要对主导产业和支柱产业中的企业，实行规范的公司制改革，建立有限责任公司或股份有限公司。实现产权多元化。首先是创造条件，吸收职工入股，把企业利益同广大职工财产利益结合起来，从根本上改革企业经营机制；其次是新投入的增量资本，不再办独资企业，而是作为股权投入，可以在地勘单位之间相互参股，也可以同其他企业、其他所有制搞合资。通过公司制改革，重点构建好法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。所有者对企业拥有最终控制权。董事会要维护出资人权益，对股东会负责，对公司的发展目标和重大经营活动作出决策、聘任经营者。监事会对企业财务和董事、经营者行为发挥监督作用。经营者对企业日常生产经营活动负全部责任。
3.要从实际出发，放开搞活小型企业网点。对大多数地勘局来说，“放小”应坚持以地勘单位（地质大队一级）为主体，统筹考虑，加强领导，大胆推进；应坚持与产业结构调整、资本结构调整相结合，有利于以局为单元的主导产业、支柱产业的形成；应坚持与实施再就业工程相结合，采取各种措施，有利于人员分流；应坚持国有资产不流失，确保所有者权益。“放小”要采取多种形式，如股份合作制、合伙经营、产权出售、引资嫁接、企业兼并、租赁经营、承包经营、委托经营等。通过“放小”，国有资本要退出或者转为债权，实现产权制度的改革。
4.要努力减轻新办企业社会负担。在实施公司制改革和放活小型企业网点的同时，对原地质大队的基地进行改造，使其逐步形成物业管理中心。它的主要职责是：①负责基地房地产及公共设施的维护管理；②负责原地勘单位承担的社会职能，如子弟学校、职工医院、托儿所、食堂等管理；③负责离退休人员及下岗人员的管理；④接受委托管理小型企业网点等。在经济上对物业管理中心实行独立核算，自收自支，经费包干，最终过渡到企业，交到地方，并入当地社区管理。物业管理的所有服务都是有偿的，收费标准要公平合理，经营批准。
5.要探索国家对地勘局、地勘局对所属企业股权管理的有效形式。按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，在地勘局（也可以改总公司及集团公司）这一级，争取省政府授权经营，对国有资产承担保值增值的责任。地勘局对所控股、参股的企业，则代表出资人，行使所有者的权益，确保出资人到位。此外，地勘局在地勘单位由事业向企业转化的过渡期，还负有管理地勘费分配、管理除股权之外的国有资产、管理离退休人员和下岗职工的职责。
除上述大多数地勘单位之外，对“中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务”的地勘单位，也要进行改革。其体制设计大致可分为三类：
（1）地质调查管理机关，包括国家地调局及派出机构。它是纯事业单位，负责国家确定的地质调查任务的下达式发包、监督执行及成果验收。
（2）国家地调局直属的专业地质调查（或科研）机构。它是生产性事业单位，实行预算管理。按照下达的任务编制经费预算。按照确定的任务和预算开展工作，并进行考评。这些单位在确保完成国家任务的前提下，也可以开展对外有偿服务，以充分利用已有的生产要素，减轻国家财政负担，增加单位的效益。
（3）与国家地调局有项目联系的地质调查机构。它们可以是企业，也可以是科研单位或大专院校。联系的方式也是多种形式，有的发包招标，有的委托承包，有的长期合作。对项目联系单位，地调局可以提出资质要求，公平竞争。公益性地质调查，实行项目联系，有利于充分利用生产要素，提高专业化水平。这符合我国地质勘查生产能力供大于求的实际。
地调局对直属事业单位和项目联系单位，在管理上必须有所不同。前者，在经费上应当管得严一些，防止挪用和流失；后者，在质量上应当严格把关，在价款使用上不能干预，只要按合同保质保量完成任务，即应当承付价款。
省（区、市）地勘局现阶段均是省直属事业单位，同时又要带着地勘队伍，实行企业化经营。在这种情况下，如果能从省（区、市）争取一定的事业职能，从而长期保留事业单位性质，应当不要放过。但不能因此放松对所属地勘单位企业化经营的推进。
四、培育和发展地质勘查市场
对于地质勘查市场的培育和发展，可能是地勘体制改革中最薄弱的环节，无论是对它的内容、对它的运行规则，还是对它的作用，都知道的甚少。现在，人们对公益性地质勘查市场好像有所认识，大家都去争这块。但是对商业性地质勘查市场却没有给予应有的重视。据有关人士介绍，在国外，商业性地质勘查市场容量占市场总量的80%。所以必须大力开拓商业性地质勘查市场。这项工作如果抓好了，很可能促成地勘体制改革的重大突破。从当前实际情况看，搞商业性地质勘查市场，应当把重点放在矿业权市场和矿业资本市场这两个方面。
可以把矿业权市场称之为矿地产市场。为了建立和健全矿产产市场，首先要制定市场规则。一般包括两大类：一类是体制性的，主要是承认和维护财产所有权的法制制度，以保护市场运行主体的财产所有权及其收益不受侵犯。正是在这一点上，当前还不够严肃，虽然《矿产资源法》对矿业权的规定已经实施两年多了，但是矿业权遭到侵犯的事例还时有发生，而这个问题得不到法律的强有力的保护，矿业权市场的形成和交易是很难的。另一类是关于市场活动的法规和条例，包括进入市场的各主体的行为规范，以及处理各主体之间相互关系的准则，以明确市场上什么是可以做的，什么是不可以做的。在建立健全市场规则的基础上抓好典型，以点带面推进矿业权市场的发展。
关于矿业资本（资金）市场，我们还比较陌生。在发达的市场经济国家，正是通过它来筹集矿产勘查和开发资金，是矿产勘查和开发最重要的运作方式，而在我国至今尚未启动。所以对它应当给予特别的关注。建议国土资源部把它列为一个重要专题，组织地质经济专家和金融专家开展研究，提出方案。今后，如果矿产勘查和开发缺少资金，不应当向中央财政要，而应当向这个市场要。
五、国家对地质勘查工作的宏观管理
市场经济要求政府要建立起有效的宏观经济调控机制，对市场运行实行导向和监控，弥补市场调节本身的弱点和缺陷。基于这个要求，地质勘查的宏观管理应当重点抓好如下几个方面：
1.努力保持地质勘查需求和供给的平衡，防止大的失调。当地质勘查供给能力大于需求时，要采取对策，一方面限制新的供给能力进入这个市场；另一方面要实行某些优惠政策，刺激地质勘查需求的增加。当地质勘查需求旺盛而供给不足时，则采取相反的对策。当前我国的情况正是地质勘查生产能力的供给和需求严重失衡，供大于求的局面已经持续多年了，但是对此既缺乏科学的调查分析，更缺乏强有力的调控措施。现在应当是切实加强的时候了！
2.对市场调节不起作用的领域，或经济效益不十分明显但社会效益比较好的领域，由国家预算出资进行。比如：提高全国地质研究程度，可以给微观矿产勘查开发和基础工程建设带来良好效益的地质工作，就不能指望由市场来调节，而必须依靠国家来进行。再比如：国家为了扶持某些地区或某些矿种的开发，而需要提高某些区块的地质工作程度，借以起引导作用，也要由国家出资来进行。但这种出资不宜代替企业去独立搞项目，而是通过补贴这个“杠杆”调动企业的资金，共同搞普查。
3.依靠行政和法律手段，对地质勘查进行管理和监督，以保护公平竞争，维护正常勘查秩序，防止重复浪费。如：实行区块管理，防止争抢矿点和同水平的重复工作；实行地质资料汇交制度，以利于提高整个国土的地质研究程度；实行严格的矿权交易制度，保护市场秩序，促进公平竞争等。这些工作有的已经做了，有的做得很不够。
4.通过公益性地质调查和地质研究程度提高，向国内外矿产勘查和开发者无偿提供优质的地质信息；通过地质勘查信息网络的建设，向国内地质勘查和矿产开发客户提供国外地质勘查和矿产开发信息。这些有许多还有待加强。
5.在公益性和商业性地质工作分开的情况下，商业性地质勘查投入应当进入矿产品或相应工程的成本之中。这本来是顺理成章的事。但是在我国，由于长期实行由国家财政包揽大部分地质勘查投入，所以在固体矿产品中都没有把这部分费用计入成本，这既扭曲了矿产品成本的构成，也使地质勘查的再投入缺少资金储备。建议国土资源部会同财政部，对此作出政策性的澄清。
1999年6月

7. 　我国地质勘查工作体制改革的总体构想

地勘体制改革总体思路应当包括三大内容，即构建市场经济条件下地勘工作的微观基础；培育和发展地质勘查市场；明确国家对地勘工作的宏观管理，以及它们之间的相互关系。
一、构建社会主义市场经济条件下地质勘查的微观基础，即地勘企业或地勘单位
根据社会主义市场经济体制的一般要求，应当把公益性地质工作和商业性地质工作分开，二者的区别是：公益性地质工作由政府出资，商业性地质工作由企业出资（包括国企）；公益性地质工作是经费运作，用完核销。商业性地质工作是投资运作，用完进入矿产品（或工程）成本；公益性地质成果向社会开放，无偿使用。商业性地质成果出资者独占，有偿转让；公益性地质工作是由政府通过计划来安排。商业性地质工作是由市场配置。因此，在市场经济体制下，从事商业性地质工作的都应当是企业，其中包括作为经营主体的国有企业，而它们追求的目的都是利润。这就是最基本的机制。在这个基本前提下可能有三种企业类型。
（1）探采结合的矿业公司或矿山企业，它们找矿是为了自己开矿。这部分企业将由一部分地勘单位和大部分原有的矿山企业组成。
（2）专业的矿产勘查公司，找到矿以后转让矿业权或用矿业权入股，来追求效益。
（3）从事地质勘查劳务的专业公司，它们只按合同规定承担各种勘查劳务，包括公益性地质工作发包的项目，取得收益，不承担找矿风险。
这几种类型的企业可能不是截然分开的，有的互相渗透。
在市场经济体制下，从事公益性地质工作的应当保留一支精干的队伍，以不断提高我国地质工作的研究程度和科技水平。它们的机构应当分为三种情况：①管理机构，应当是事业性质的，负责把公益性地质工作任务确定下来，下达或发包出去，并监督其完成和验收。②从事专业地质调查的直属队伍，它们是生产性事业单位，在完成上级下达任务的同时，也可以对外创收。③承包公益性地质调查的地质队伍，它们是独立的企事业单位，公益性地质工作仅是它们市场的组成部分。
二、培育和发展地质勘查市场
社会主义市场经济的一个重要特征就是市场在资源配置中起基础性作用，这一点对地质勘查也不能例外。因此，必须积极主动地培育和发展地质勘查市场。借鉴西方市场经济国家经验，结合我国的实际情况，围绕地质勘查，可能有这样一些市场：
（1）矿业权市场；
（2）地质勘查劳务市场，它可能同地勘、基础施工劳务市场融合一起运作；
（3）矿产勘查开发资本市场，通过这种市场，筹集矿产、勘查和开发资金。
配合这些市场，还要发展中介的矿业权评估机构和矿业资本的筹资机构。
三、国家对地质勘查的宏观管理
市场并不是万能的，在充分发挥市场在资源配置中基础作用的同时，必须加强国家对地质勘查的宏观管理。主要内容有：
（1）出资进行公益性基础性地质调查，摸清基本地质条件和矿产资源，为国民经济和社会发展规划服务。
（2）对矿业权进行管理，对地质勘查实行区块管理。
（3）管理地质资料，并利用这些资料进行研究，提高我国地质工作研究程度。
（4）对地质勘查供给和需求的总量进行调节，力求保持动态平衡。
（5）根据国家资源政策的需要，制定并实施对地质勘查的各项政策。
上述三个方面的改革，是相辅相成的，应当相互适应，不应相互脱节。

8. 　地质勘查工作体制改革评述

对于计划经济体制下我国地质勘查工作存在的弊端，我们的认识是逐步深化的。这反映在已经出台的改革举措上也是由浅入深的。回顾几年来地勘改革走过的道路，主要有如下几项大的动作：①针对国家和地勘单位的关系，提出了“地质项目管理”，力求使地勘费与地质任务直接挂钩；②针对地勘单位同社会大市场的关系，提出了“一业为主，多种经营”的方针，力求在预算外增加地勘单位的收入；③针对国家预算内地勘费不可能承担全社会的地质工作，提出了“开辟多种资金渠道，加强地质工作”，力求增加整个地质勘查的投入；④针对地勘单位对主管上级过分的依附关系，提出了实行承包经营责任制，力求增大地勘单位自主经营权，调动积极性。针对地质成果的商品属性，提出了矿业权流转等。这几大举措，无疑都是围绕地质成果商品化和地勘单位企业化进行的，都收到了良好的效果。
一、关于地质项目管理
完整的地质项目管理，是指在地勘单位和地质成果发包单位之间进行生产和交换的管理。当时认为这是地质成果商品化的重要方式。如果说地质成果的有偿使用是由实物形态转化为货币形态，那么地质项目管理，便是由货币形态再转化为实物形态。这两次转化，对各种社会资金渠道的地质工作来说，是通过直接交换进行的；对地质勘探费和地方财政拨款从事的地质工作来说，则是通过两次交换进行的。第一次交换是依据地质成果的无偿使用，地质成果发包单位，按照国家下达的地勘计划，从中央预算、地方财政或资源补偿费中取得的地质勘查经费；第二次交换是地质成果发包单位运用这些经费，向地勘单位发包地质成果或收购地质成果。地质项目管理指的是第二次交换。在现阶段，第二次交换主要发生在地勘单位和它的主管上级之间。至于这个主管上级是指哪一个层次，则要依据具体运行环节而定。如果国家把地勘费和资源补偿费完成的地质成果，运用国家订货的形式收购，那么势必授权一个单位管理这项事务，这个单位就是地质成果最初始的发包单位：如果它向各地勘部门发包，这个地勘部门就成为总承包单位。地勘部门再向下发包，形成了主管上级和所属地勘单位的承发包关系。当时还曾经设想，先在各地勘部门内部、尔后在全国、建立地质成果订货市场。
在这个市场上，地质成果发包单位，通过发包地质项目，收购地质成果；地勘单位作为商品生产者和经营者，通过承包地质项目，出售地质成果。发包和承包的方式主要有两种：一是招标、投标。这种方式可以使地质项目发包单位按照自己规定的条件自由选择承包单位；也可以使承包单位在承包地质项目时，完全出于自愿，从而能够有较强的责任心、主动去完成任务。这种方式，实际上就是把竞争机制引入了地质市场，促进地勘单位改善经营管理，提高质量，降低成本，提高劳动生产率。二是委托承包（主要是在各地勘部门内部运作）。这种方式在一定程度上也能使地质项目发包单位有所选择，首先是承包单位必须具备所承担地质项目的地质条件和生产技术条件，而这个地质条件是可以通过比较择优委托的；其次是承包单位必须接受发包单位确定的费用标准或价格，不能讨价还价。这两个条件对承包单位都有一定的压力；促使他们努力提高地质找矿效果，力争掌握比较有竞争力的地质条件；促使他们努力提高经营管理水平，降低成本，以便在同样价格条件下，取得更多的效益。
很明显，地质项目管理是在探采分离的条件下设计的，也是在地勘费比较充足的情况下提出的。如果这两个条件都具备，从而得到全面实施，一定会从根本上改变地勘单位的性质和机制。可惜，在推行过程中，由于遇到了地勘费支付能力的大幅度降低，造成地勘费同地勘单位总体规模的迅速地严重失调，使其受到干扰，未能达到预期的效果。
二、关于一业为主，多种经营
地质工作实行地质项目管理之后，从理论上说，具体的地勘单位从国家预算中可能得到的地质勘探费，在年度之间、单位之间并不一定是均衡的，更不一定同每个地勘单位的生产能力相适应。但是每个地勘单位的生产能力在短期内并不会有大的变化，这就存在着地勘单位在坚持地勘主业的同时，必须面向市场，扩大服务领域，发展多种经营，以求实现合理的经营规模，增加收入，维持自身的生存和发展。从这个意义说，地质项目管理如果得到顺利推行，它本身就可以为地勘单位产生一种开展多种经营的机制。这种机制同其他市场机制结合在一起，就会为地勘单位自身的发展提供强大的动力。事实也正是这样。从80年末期到现在，各个地勘部门的多种经营，都获得了高速发展。
以1998年为例，各地勘部门的地质市场与多种经营收入见表1-1。这里所说的“地质市场”并不确切，它不是原来地勘主业的市场，而大多是基本建设市场的工程勘察和基础施工，所以实际上也是地勘单位的多种经营。

表1-1　地勘行业收入构成表

三、关于开辟多种资金渠道
开辟多种资金渠道，加强地质工作，是针对在高度集中计划经济体制下，对经济建设和社会发展所需要的地质工作，只靠中央预算提供经费，造成国家财政负担过重，从而影响地质工作的加强而提出来的。这种提法本身，就是以计划经济体制为依托的传统的地勘体制的产物。从市场经济角度讲，资源配置是以市场机制为基础的，谁需要地质成果谁出资，不存在开辟资金渠道的问题。但是从计划经济体制向市场经济体制过渡的角度看，确实存在着由单一资金渠道向多种资金渠道的转化。因此，这个方针提出后，收到了良好的效果。
首先对那些急需地质成果，以保证自身的简单再生产和扩大再生产的矿业部门和矿山企业来说，不得不下决心自己出资，从事地质勘查工作。如石油天然气总公司、海洋石油总公司、某些煤炭工业部门等，都先后出台了自己提取、供自己使用的勘查补偿费。其中石油天然气总公司靠本部门提取的地质勘查补偿费，已占该矿种地勘资金总额的97%以上。其次对有些特殊的矿种，由于其产品是由国家统收统购，也在原有收购价格之外，增加了用于地质勘查的专项资金，这就是黄金地质勘查基金。这种基金，由于在运行中存在一些问题，后来又改成银行专项贷款。这一改革，可以说完全同市场经济条件下商业性地勘工作接轨了。第三，有些地方，由于单纯靠中央财政提供的地勘费已不能满足本地区地质勘查工作的需要，不得不从地方财政中挤出资金，用于加强本地区的地勘工作。这就是地方的地质勘查基金。此外，一些企业事业单位，由于急需地质成果，也开始自筹资金，用于地质勘查。根据1998年的统计，列入国家统计范围的地质勘查资金，已有如下渠道和数额见表1-2。

表1-2

（单位：万元）
四、关于承包经营责任制
承包经营责任制是我国国有企业改革中的创举，它主要是通过签订承包合同，用契约的形式确定国家和企业的责、权、利关系，形式多种多样，方法灵活，适应性强。适合由计划经济向市场经济过渡的初始阶段。地勘部门也把它移植过来，为我所用。
地勘部门推行的承包经营责任制，是以事业单位企业化管理为基础，由地勘单位向自己的主管部门承包经营，承包的内容一般是“两包一挂”，一包向主管部门上缴利润或收益额；二包预算内地质任务的完成。一挂是工资总额同经济效益挂钩。因此，这种承包经营责任制还基本上是部门内部的一种经济责任制，不涉及国家财税问题。一般说，承包经营责任制是以公有制为基础，以责任为核心，以利益制约为动力，以所有权和经营权分离为条件，确立企业商品生产者和经营者独立法人的地位。从这个意义讲，地勘单位的承包经营责任制，只达到部分的目的。即明确了经济责任，开始有了利益制约，地勘单位初步有了自主经营的地位。其主要作用是：
（1）它使地勘单位具有一定活力，这种活力主要来源于地勘主管部门与地勘单位之间责、权、利关系的界定，从而产生一种动力机能，调动了地勘单位的积极性，可以在一定程度上自我发展，自我调节。
（2）它使地勘主管部门减少不必要的干涉，从而可以进一步简政放权，集中精力为地勘单位增强活力提供条件。
五、关于矿业权流转
自修改后的《矿产资源法》实施之后，矿产地质成果以矿业权的形式，开始进入市场，并作为法人财产权，得到了法律上的承认。但是由于传统观念的影响，矿业权在许多情况下还得不到有效保护，因而流转起来还存在许多问题，但作为改革的走向，已确定无疑。
上述五大改革，功不可没，但是也应当清醒认识到，这些改革，都是在改革初期的政府指导下进行的，必然在实践上受到很大的局限。如今，随着社会主义市场经济的提出，地勘业的改革还有许多问题没有解决，特别是计划经济体制下留下的深层次矛盾还远没有解决。其中主要有：
（1）在地质勘查工作中，有相当大的部分是为企事业的微观经济活动服务的（主要是指经营性地质成果）。在市场经济条件下，它必须由地质成果受益者出资，必须通过市场来配置，进而必然会形成市场和市场体系。对这方面的改革，还远没有完成。
（2）从事商业性地勘工作的地勘单位，是市场经营的主体，因而必须按照现代企业制度来重新塑造。这对长期在事业体制下运作、又如此庞大的地勘队伍来说十分艰难，它远比从一张白纸做起要困难得多。
（3）在市场经济体制下，国家对地质勘查工作的宏观管理，主要是通过经济手段和法律手段进行的，而不是直接作为商品交换一方加以参与。在这种情况下代表国家的政府究竟如何转变职能，还有许多问题没有解决。
（4）地勘工作几年来的改革，一直是在矿产资源勘查开采分离条件下设计的。而在市场经济实际运作中，探采结合可能更符合投资主体的需要。如果出现这种情况，矿产勘查只能作为矿业生产全过程的一个阶段来考虑，对此如何改革？还有许多问题要研究。
（5）在市场经济体制下，商业性地勘工作和公益性地勘工作是有区别的，在商业性地勘工作由市场配置之后，公益性地勘工作如何进行，用什么体制、用什么机制，尚需要深入研究解决。