完善机制 依靠科技 实现找矿突破战略行动目标

1. 完善机制 依靠科技 实现找矿突破战略行动目标

● 地质找矿突破战略行动实施两年来，取得了显著成绩。当前需要完善机制，依靠科技，实现找矿突破战略行动目标。
● 健全完善地质找矿新机制核心问题是处理好政府和市场关系，建立政府宏观调控、市场在矿产资源配置中起决定性作用的新机制。
● 在地质找矿投入增大和地质找矿体制机制逐步完善的同时，加强管理，依靠科技进步，实现找矿突破，才是真正意义上转变矿产资源勘查开发方式。
● 各省(区、市)在推进整装勘查中，差异较大，需要对整装勘查内涵做出界定并相应制定技术标准和勘查规程来规范整装勘查。
地质找矿突破战略行动实施两年来，取得显著成绩。要用十八大精神认真总结经验，深入研究在实践中提出的一些问题。完善机制，依靠科技，实现找矿突破战略行动目标。
一、健全完善地质找矿新机制
健全完善地质找矿新机制核心问题是处理好政府和市场关系，建立在政府宏观调控下市场配置矿产资源基础性作用的新机制。
1.明确“矿业”产业定位，实行勘查开发统一管理
一是明确矿业产业定位。我国在计划经济体制下，把矿产资源勘查划归三产业，把矿产资源采选划归二产业，探采分离，这不符合市场规律。在市场经济体制下，探采一体(机制上)不可分割，把勘查与开采一起归类为“矿业”，定位为第一产业，有理论根据，符合世界惯例。
二是深化经济体制改革，实行“职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，建立新型的矿业管理体制，实行矿业“横向集中统一、纵向分级分类管理”的体制。解决目前探采分离，管理上横向政出多门，纵向争权逐利的问题，解决机构重叠、职责交叉的问题。
2.发挥好法律、法规的间接管理和政策的调控作用
建议加快修改《矿产资源法》。对矿产资源关乎国家安全、经济社会可持续发展、惠泽民生、代际补偿作出法律规定；明确以生态文明建设统筹矿产资源勘查开发与环境保护、节约集约利用资源的基本国策；作出与《物权法》相适应的矿业权用益物权相关法律规定，形成新形势下矿产资源保护与矿业发展的法律保障。
建议对现行征收资源税费的办法进行调整。我国现行矿产资源税费制度，已不适应矿产资源勘查开发新形势，不利于节约集约利用资源，造成矿产品价格不合理，矿业收益分配不公，不利于矿业发展方式转变。主要问题是作为对资源性资产耗竭的货币性资产补偿的资源补偿费费率偏低(平均1.18%)，补偿不足；对矿产资源作为资源性资本在生产经营活动中产生级差收益调节的资源税目前只部分征收，从量计征，应扩大征收范围，从价计征。
建议解决矿业权“价款”制度异化问题。目前“价款”范围扩大，有些地方所有探矿权、采矿权不论投资主体，不管是否形成矿产地，都收“价款”；“价款”额都超出了地勘投资的成本；有些地方将开采预期收益提前全额征收，数额远远超出资源补偿费和资源税，实际上是在炒卖资源。“价款”制度异化，混淆“国家所有权益”和“勘查投资权益”概念，扰乱了矿业市场，造成矿产资源收益分配不公。要准确定位，划分国家所有权益与勘查投资权益。修改完善评估理论方法及相关准则体系。
建议解决一些地方“基金”的错位问题。地质勘查基金是在我国地质勘查风险资本市场尚未建立的情况下设立的，理应是降低勘查风险，引导社会资金，间接起到对商业性地质勘查的融资作用。而现在一些地方政府把地质勘查基金的使用等同于政府投入找矿，与市场争权，与企业争利，挤出社会资金。
3.深化行政体制改革，处理好政府和市场的关系
一是转变政府职能，做好公共服务。推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向为找矿突破创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义转变。解决目前一些地方政府在矿产资源勘查开发中行政管理太多，甚至集管理者、所有者、经营者于一身的问题。
二是规范政府投入，处理好政府投入与社会投入的关系。完善地质找矿新机制，需要规范投入，尤其是规范政府投入。目前多数省(区)地质找矿资金主要来源于“资源补偿费”和“价款”，多以“省财政”和“省基金”形式投入，政府持有矿业权。要规范“省财政”、“省基金”投入地质找矿运作方式，纠正政资不分、政企不分、政事不分、政府掌控甚至垄断矿业权问题，发挥市场配置资源的作用，推动找矿突破战略行动健康发展。
4.尊重市场规律，健全完善矿业权市场
要建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场和矿业要素市场。要建立健全矿业权市场运行规则，规范矿业权市场运行。目前实施的矿业权出让是政府采用市场办法的调控手段，不是市场配置资源，而转让市场才是真正的市场配置。要加强矿业权转让市场建设，积极发挥市场配置资源的决定性作用。
要建立健全与矿业市场相配套的市场体系。严格准入制度，规范市场行为：构建矿产勘查的融资平台，建立合理的矿产勘查投资结构和风险激励机制，规范矿业资本市场。
要规范中介组织，更好发挥行业协会作用。对现有的中介组织进行整顿，规范资质，严格把关，加强自律，提高水平。
5.激发各类矿业市场主体发展新活力
一是深化国有矿业企业改革，改制成股份制公司体制，建立科学的法人治理结构，实现所有权和经营权分离，国有控股和参股从制度上解决政企分开的问题。以产权制度改革增强动力、激发活力，积极发挥市场主体作用。
二是引导扶持发展非公有制矿业企业。非公有制矿业企业已经成为重要的矿业市场主体。要认真贯彻实施十八大报告提出的两个毫不动摇，破除“姓国姓民”桎梏，对非公有制经济一视同仁，平等对待，同等地使用生产要素，平等受到法律保护，支持非公有制矿业企业发展，为找矿突破做出贡献。
二、依靠科技进步推进找矿突破
在地质找矿投入增大和地质找矿体制机制完善的同时，加强管理，依靠科技进步，实现找矿突破才是真正意义上转变勘查开发方式。
1.加强学习，推进地质找矿思维创新
思维创新是实现找矿突破的潜力所在。目前我国找矿突破行动来势迅猛，广大地质工作人员思想准备不足，知识准备不够，缺乏思维创新，要安排不同形式的学习、培训、交流，提高思维创新能力，挖掘找矿突破潜力。
2.提高地质找矿部署质量
部署质量是第一质量。目前找矿突破部署78个整装勘查区，需要在实践中优化。部署要建立在需求驱动、从问题出发，交叉、融合，大信息、大数据的基础上。地质工作从单一服务于经济发展已扩展到服务于经济、社会、生态、民生方方面面，地质找矿领域已从传统的基底岩石向兼顾地球表层和地壳深部扩展，新矿种、新的开发利用方式都为科学部署提供了依据。
3.加强基础地质调查
近几年找矿取得的重要进展是建立在多年地质工作积累的基础上的，尤其是基础地质调查和资源潜力评价为整装勘查选区提供论了重要依据。从调查省(区)看，一些省(区)新的整装勘查后备基地明显不足，国土资源大调查中基础地质调查投入偏低。
要提高基础地质调查工作对于提高地球科学认知水平，促进地质找矿重要性的认识，正确处理基础地质调查与当前找矿突破的关系，统筹当前与长远，切实加强基础地质调查，提高中央公益性地质工作中的基础地质调查投资比例，加大地方基础地质调查投入，提高基础地质工作水平，保障整装勘查可持续发展。
4.依靠科技进步，实现地质找矿突破
随着地质调查工作服务领域扩大和找矿难度加大，传统理论有些已不能指导地质找矿，一些技术、方法难以适应新的地质找矿工作需求，需要新的找矿理论和新的找矿技术、方法的支撑，以提升地质找矿工作能力。
制定依靠科技进步推进地质找矿的政策措施，鼓励、激发生产单位、科研单位、科研工作者、地质找矿一线工作者，开展地质找矿勘查理论研究，形成综合分析、综合勘查和综合评价的找矿技术和新方法，提高地质找矿技术水平。
三、规范整装勘查
整装勘查是实施地质找矿新机制以来推行的一种新的找矿模式，实施几年来，成效显著。整装勘查在全国全面推进中，各省(区、市)在理解上、在实际操作中有很大差异。有的整装勘查区从区域地质调查到勘探均含其中，公益性、商业性地质工作并存，事业费、基金、商业资本混用，矿业权设置多元，投资体系多元，勘查主体多元等等，需要对整装勘查内涵做出界定并相应制定技术标准和勘查规程。
1.整装勘查的内涵
按照找矿阶梯式序次递进规律，整装勘查是在公益性矿产地质调查和矿产资源潜力评价的基础上选定有一定矿产规模的区域(客体)统一部署、整体勘查(主体)。这是尊重地质工作规律所做出的选择，是对一个有一定规模矿产地质体的整体勘查。
明确整装勘查内涵，要进一步对整装勘查区选择，整装勘查工作程序、工作阶段、技术标准与勘查规程、工作质量以及与开发的衔接，勘查开发的利益分配等方面加以具体界定。
2.整装勘查的管理
对于整装勘查，政府矿政管理主要是制定整装勘查规划，勘查区设立、矿业权设置，制定勘查技术标准和运行的监督管理，营造良好的政策环境和社会环境。政府掌控矿业权，同时充当裁判员和运动员两种角色，这是与矿产资源勘查开发市场化配置背道而驰的。
整装勘查市场主体要通过加强内部管理，依靠科技进步，提高找矿效率，缩短勘查周期，快速实现找矿目标任务，在为国家经济社会发展做出资源保障的同时，获得自有发展的经济效益。
3.整装勘查各方的利益分配与协调
整装勘查涉及投资主体、勘查主体、地方政府和整装勘查区民众等各方面利益。整装勘查区各方利益协调直接关系到整装勘查的成功与否。政府及矿产资源主管部门要以整装勘查中矿业权配置为核心，明确各主体权益，协调合理分配利益，对于调动各勘查主体的找矿积极性，对于推进新机制运行和实现找矿重大突破至关重要。
(原载《地质工作战略研究参考》2013年6月15日，作者与余养力、王希凯、樊笑英、陈元旭、张兴合作撰文)

2. 生态环境保护与矿产资源开发协调发展——用十八大报告精神指导找矿突破战略行动

摘要 十八大确定2020年全面建成小康社会的宏伟目标，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，加强生态保护，实现找矿突破既是解决现实问题的需要，更是建设美丽中国，实现中华民族永续发展的大计。实现找矿突破战略行动，要以十八大报告精神为指导，以生态文明建设统领资源勘查开发和生态环境保护，处理好政府和市场的关系，实现在政府宏观调控下，发挥市场配置矿产资源勘查开发的基础性作用。
一、用十八大报告精神指导找矿突破战略行动
党的十八大确定了2020年全面建成小康社会的宏伟目标，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。要实现这一宏伟目标，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，加强生态环境保护，实现地质找矿突破，既是解决现实问题的需要，更是建设美丽中国、实现中华民族永续发展的大计。
实施地质找矿突破战略行动，要以十八大精神为指导，解决好在生态文明建设的大格局中矿产资源勘查开发的部署问题和以处理好政府与市场关系为前提的组织管理问题。
十八大报告把“生态文明”提升到更高的战略层面，形成了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局。报告提出坚持节约资源和保护环境的基本国策，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好的生产生活环境。找矿突破战略行动部署要服从于、服务于生态文明建设的总体布局，以生态文明建设统领矿产资源勘查开发与生态环境保护。
十八大报告明确经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。找矿突破战略行动能否取得丰硕成果，实现预期目标，核心问题也是处理好政府和市场的关系。解决目前政府和市场关系中存在的诸多问题，更加尊重市场规律，完善宏观调控体系，建设服务型政府，真正实现在政府宏观调控下发挥市场在配置矿产资源勘查开发中的基础性作用。
二、以生态文明建设统领资源开发与环境保护
建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，建设生态文明要在尊重自然、顺应自然、保护自然的前提下开展经济社会活动，以生态文明建设统领矿产资源勘查开发与生态环境保护，优先保护生态环境，合理部署资源勘查，实现生态环境保护与资源开发协调发展。
(一)以资源环境价值理论指导资源开发与环境保护
生态文明时代是人类社会与自然生态系统和谐相处、平等共生、持续发展的文明形态，这种文明形态不仅表现在人类社会的物质、精神、制度成果上，也表现在自然生态系统的存在与发展状态上。生态文明时代，资源环境价值不再仅仅体现为人类从事商品交换活动的计量工具，还体现为人类健康生存的基本环境质量保证，以及维持自然生态系统自身平衡与发展的功能。
生态文明时代的资源环境价值按其保护生态与保障发展的功效不同区分为生态价值与生产力价值。资源环境生态价值与生产力价值对立统一于资源环境。保护环境就是保护生态价值，开发资源则体现为生产力价值，二者在生态文明发展过程中互为消长。人类在生态价值实现过程中生存，更要在生产力价值实现过程中寻求发展，只有在生态价值与生产力价值同时实现的前提下，才能实现可持续发展。生态价值与生产力价值平衡是可持续发展的根本保证。
(二)在资源环境承载力评价基础上搞好国土空间开发规划
资源环境承载力是一个地区一定时期在确保生态可恢复与可持续并满足人类需求的资源环境的数量与质量，能够承载经济社会可持续发展需求的能力。资源环境承载力评价是确定一个地区对人口数量、经济总量、排污总量等承载对象所能承受的规模，是一个具有一定浮动范围的阈值。
资源环境承载力对经济社会发展具有引导和约束的双重作用。资源环境承载力具有区域性特征和动态性特征。
在资源环境承载力自然分区的基础，划分出不同地区以生态环境保护为主和以资源开发为主的功能定位，做出国土空间开发规划，付诸实施。发挥规划调控作用，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀，优化国土空间开发格局。
(三)以“点上开发”促进“面上保护”
在既是我国重要生态功能区，又是重要成矿区带上，坚持生态环境优先，在保护中发展，在发展中保护，推进资源节约型和环境友好型社会建设的方针，具体政策措施足以点上开发促进面上保护。
在生态环境承载能力较弱和生态功能重要的矿产资源富集区，根据国家和区域经济社会发展要求，充分考虑矿产地规模、生态环境承载力等因素，在生态环境保护优先的前提下，统筹兼顾“点上开发”和“面上保护”。要以最严格的准入门槛，最先进的管理理念和管理办法，最先进的专业队伍和技术装备进行矿产资源勘查开发，严格保护生态环境，依靠科技进步，节约集约利用资源，与矿产所在地人民共享开发效益，共同保护生态环境。矿产资源勘查开发在为经济建设提供矿产资源的同时也为生态环境保护提供了物质基础，以点上开发促进了面上保护，促进矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展，达到双赢。
(四)建立反映市场供求关系和体现生态价值的补偿机制
建立实施以保护生态环境，促进人和自然和谐发展为目的，根据生态价值、生态保护成本、调解生态保护利益相关者之间利益关系的生态补偿制度，基本原则是“谁保护，谁收益”、责权利统一。实施生态补偿制度要建立一个政府主导与市场交易相结合的生态补偿平台，对不同的补偿类型、补偿主体、补偿内容和补偿方法进行协商对话，组织实施。
对基础地质工作、矿产远景调查和部分普查形成矿产资源战略储备基地所造成生态环境破坏和污染的补偿主体是政府；矿区勘查造成生态环境破坏和污染的补偿主体是企业。对工作区或矿区生态价值的损失，以修复生态环境成本确定补偿标准。
制定绿色矿业制度，健全责任，加强临管。建设绿色矿山，发展绿色矿业。
三、处理好政府和市场的关系，推动找矿突破战略行动
十八大报告提出，深化改革是加快转变经济发展方式的关键。经济体制改革核心问题是处理好政府和市场的关系。要更好地推动找矿突破战略行动，必须更加尊重市场规律，更好地发挥政府的作用，完善宏观调控体系，在更大程度上从更广阔范围发挥市场在配置资源中的基础性作用。
(一)推进大部制改革，健全部门责任体系
深化市场经济体制改革，建立新型的矿产资源管理体制，实行矿产资源“横向集中统一、纵向分级分类管理”的体制。解决目前矿产资源管理横向上政出多门、纵向上争权逐利的问题，解决机构重叠、职责交叉的问题，建议调整国务院矿产资源主管部门的职能，从仅履行对矿产资源的管理向覆盖矿产资源勘查和开发的“矿业”管理延伸。行使“矿业”的统一规划、集中管理的职责。
(二)政府发挥好法律法规的间接管理和宏观调控的作用
目前，需要对一些影响找矿突破战略行动的法律、法规、政策进行修改、调整。
对现行《矿产资源法》进行修改。现行《矿产资源法》是在计划经济向市场经济过渡时期形成的，与市场经济的总体要求和国际惯例有较大差距。对矿产资源关乎国家安全、经济社会可持续发展、惠泽民生的表达，缺乏法律高度；没有以生态文明建设统筹矿产资源勘查开发与生态建设环境保护的法律规定；缺少与物权法相适应的矿业权用益物权的相关的法律规定；法律条款比较笼统，操作性差等，需要修改。
对现行征收资源税费的办法进行调整。目前实行的矿产资源税费制度已不适应矿产资源勘查开发的新形势，不利于节约集约利用资源，不利于矿业发展方式转变。其中重要内容是要对资源补偿费和资源税进行调整。矿产资源有偿使用不同于一般的用益物权，其使用就是耗竭。矿产资源补偿费是对资源性资产耗竭的货币性资产补偿，目前税率偏低；资源税是对矿产资源作为资源性资本在生产经营活动中产生的级差收益的调节，应扩大征收范围，提高税率。
解决矿业权“价款”制度异化问题。目前，矿业权管理的一个突出问题是矿业权“价款”制度的异化。矿业权价款制度是我国计划经济向市场经济体制过渡的特定条件下设立的，是对国家出资勘查形成的矿产地，出让时经评估缴纳的对国家投资回报的费用。近年来，“价款”范围扩大，以致所有的探矿权、采矿权都收“价款”，“价款”额都超出了地勘投资的成本，将开采预期收益提前全额征收，数额越来越大，远远超出资源补偿费和资源税，实际上是在炒卖资源。价款概念扩大化，操作不规范，扰乱了矿业权市场，严重助长矿产资源收益分配不公。在矿业权市场完善的情况下，“矿业权价值”(投资人权益)由市场决定，不同所有制的矿业权人在市场上平等交易，市场真正发挥配置资源的基础性作用。
研究讨论一些地方“基金”的错位问题。地质勘查基金是在我国地质勘查风险资本市场没有建立的情况下设立的，其目的是降低勘查风险，引导社会资金进行商业性矿产勘查，间接起到了对商业性地质勘查的融资作用。地质勘查基金作为周转金要保值。地质勘查基金制度实施以来，对地质找矿发挥了积极作用。但在目前一些地方政府对地质勘查基金的使用等同于政府财政投入找矿，这就形成了与市场争权、与企业争利的问题，由于基金错位，挤出社会资金。为保障找矿突破战略行动健康发展，要研究解决一些地方地勘基金错位的问题。
修订研制地质调查和矿产勘查工作技术规程和规范。勘查技术规程是勘查活动的规范，是衡量勘查质量高低的尺度。新时期地质调查工作服务领域不断扩大，矿产勘查工作新技术、新方法不断更新，当前地质调查和矿产勘查原有的技术规程、规范有的已经过时，老化现象严重，修订滞后；有的不能满足新的需求，需要按勘查工作的新需求加快修订；还要研制新的技术规程、规范，以适应在市场经济条件下地质调查和矿产勘查工作的需求。另外还要研究解决标准化建设体系不全，相关标准缺乏协调、信息化标准不一致、信息共享关键技术标准落后等问题。
(三)深化行政体制改革，处理好政府和市场的关系
深化行政体制改革，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义转变。切实解决目前一些地方政府在矿产资源勘查开发中还存在着过多的行政管理，还存在着政企不分、政资不分、政事不分的问题，还有政府掌控矿业权，集管理者、所有者、经营者于一身的问题。
当前要解决的一个突出问题是规范政府投入，完善地质找矿新机制。国土资源部推行“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”地质找矿新机制，核心内容是不同投资主体的投资方式及其经济关系。新机制实施两年来，在解决找矿投入上发挥了重要作用。近几年找矿方面的重大进展，很大程度上是找矿投入快速增长的结果，尤其是政府加大了投入，拉动了商业投入，效果明显。目前要进一步健全完善新机制，需要研究解决政府投入与社会投入的关系，重点是规范政府投入，完善地质找矿新机制。据调查，一些省份政府投入资金基本来源是资源补偿费和两权价款，找矿投入的形式是以“省财政”、“省基金”投入的，一些省份省财政投入和省基金投入是相同的运作方式，部分省区都有相当多的承担省财政项目和省基金项目的单位不持矿业权“给政府打工”。矿业权价款制度异化及基金错位助长了政资不分、政府掌控矿业权，遏制了市场配置矿产资源勘查开发基础性作用的发挥，影响找矿突破战略行动健康发展。
(四)尊重市场规律，健全完善矿业市场
要在更大程度、更广阔范围发挥市场在配置矿产资源勘查开发的基础性作用，必须建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场和矿业要素市场。加强政策支持和信息引导，建立有形交易平台；建立健全矿业权市场运行规则，规范矿业权市场运行；加强市场监管，维护市场秩序，保护各类市场主体的合法权益，实现矿业权市场和矿业要素市场的规范有序、调控有度。
要建立健全与矿业市场相配套的市场体系。对已形成的矿产勘查技术劳务市场要制定不同类型、不同级别的资质条件，严格准入制度，规范市场行为；构建矿产勘查的融资平台，建立矿产勘查的风险激励机制，建立规范的矿业资本市场，形成矿业权市场和矿业资本市场的良性互动。
要规范中介组织，更好地发挥行业协会作用。要对现有的中介组织进行整顿，规范资质，严格把关，加强自律，提高水平，充分发挥其客观公正的中介作用。发挥行业协会作用，建议逐步由行业协会承担制定、修订完善相关技术标准规程，逐步与国际接轨。完善矿业权评估和储量评估相关制度。
(五)引导扶持矿业市场主体建设
用改革的办法、良好的政策环境和社会环境引导扶持矿业市场主体建设。深化国有矿业企业改革，改制成股份制公司体制，从计划经济体制下探采分离转变为市场经济条件下探采(机制上)一体化，建立科学的法人治理结构，实现所有权和经营权分离，国有控股和参股从制度上解决政企分开的问题。以产权制度改革增强动力、激发活力，积极发挥市场主体作用。
引导、扶持发展民营矿业企业。民营矿业企业随着我国经济体制改革深化和矿业发展方兴未艾，已经成为重要的矿业市场主体。民营矿业企业在管理体制和组织结构、运行机制和人才管理上都与市场经济体制走势吻合，但民营公司在社会的认同上、享有政策公平的环境上存在障碍，需要疏通；技术人才缺乏，需要加强培训和引导。
国有地勘单位在我国地质事业发展中曾做出重大贡献，在人才信息、装备等方面具有较大优势，在当前找矿突破战略行动中仍然发挥主力作用。但是这些优势受现行体制的束缚，没有最大程度地发挥出来。要准确把握中央分类推进事业单位改革的文件精神，积极推进改革，将国有地勘单位中从事生产经营活动的和从事公益活动的分开，从事生产经营活动的地勘单位转为企业，成为矿业市场主体，将会在找矿突破中发挥更大的作用。
(原载《中国国土资源经济》2012年12期)

3. （一）关于健全完善地质找矿新机制的建议

健全完善地质找矿新机制核心问题是处理好政府和市场的关系，建立使市场在矿产资源配置中起决定性作用的新机制——“市场配置，企业主体，政府调控”。
1.明确“矿业”产业定位，实行勘查开发统一管理
一是明确矿业产业定位。我国在计划经济体制下形成的探采分离体制，源于把矿产资源勘查划归第三产业，把矿产资源采选划归第二产业，这不符合市场规律，与我国市场经济体制不相适应。在市场经济体制下，探采一体（机制上）不可分割，把勘查与开采一起归类为“矿业”，定位为第一产业，有理论根据，符合世界惯例。
二是深化经济体制改革，实行“职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，建立新型的矿业管理体制，实行矿业“横向集中统一、纵向分级分类管理”的体制。解决目前探采分离，管理上横向政出多门，纵向争权逐利的问题，解决机构重叠、职责交叉的问题。
2.发挥好法律、法规的间接管理和政策的调控作用
建议修改《矿产资源法》。对矿产资源关乎国家安全、经济社会可持续发展、惠泽民生、代际补偿作出法律规定；明确以生态文明建设统筹矿产资源勘查开发与环境保护、节约集约利用资源的基本国策；作出与《物权法》相适应的矿业权用益物权相关法律规定，形成新形势下矿产资源保护与矿业发展的法律保障。
建议对现行征收资源税费的办法进行调整。我国现行矿产资源税费制度，已不适应矿产资源勘查开发新形势，不利于节约集约利用资源，造成矿产品价格不合理，矿业收益分配不公，不利于矿业发展方式转变。主要问题是作为对资源性资产耗竭的货币性资产补偿的资源补偿费费率偏低（平均1.18%），补偿不足；对矿产资源作为资源性资本在生产经营活动中产生级差收益调节的资源税目前只部分征收，从量计征，应扩大征收范围，从价计征。
建议解决矿业权“价款”制度异化问题。目前矿业权“价款”未按国务院文件征收，发生“异化”。混用“有偿”和“价款”概念，“价款”范围扩大，有些地方所有探矿权、采矿权不论投资主体，不管是否形成矿产地，都收“价款”；有些地方将开采预期收益提前全额征收，数额越来越大，远远超出资源补偿费和资源税，实际上是在炒卖资源。“价款”制度异化，扰乱了矿业市场，造成矿产资源收益分配不公。要准确划分国家所有权益与勘查投资权益，建立矿产资源国家所有权益和勘查投资权益分体运行机制，调整二者处置方式。修改完善评估理论方法及相关准则体系。在市场经济条件下，“矿业权价值”（投资人权益）应由市场决定，不同所有制矿业权人在市场上平等交易。
建议解决一些地方“基金”的错位问题。地质勘查基金是在我国地质勘查风险资本市场尚未建立的情况下设立的，理应是降低勘查风险，引导社会资金，进行商业性矿产勘查，间接起到对商业性地质勘查的融资作用。而现在一些地方政府把地质勘查基金的使用等同于政府投入找矿，与市场争权，与企业争利，挤出社会资金。
3.深化行政体制改革，处理好政府和市场的关系
一是转变政府职能，做好公共服务。深化行政体制改革，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向为找矿突破创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义转变。解决目前一些地方政府在矿产资源勘查开发中还存在着过多的行政管理，还存在着政企不分、政资不分、政事不分和政社不分的问题，还有政府掌控矿业权，集管理者所有者经营者于一身的问题。
二是规范政府投入，处理好政府投入与社会投入的关系。部推行“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”的地质找矿新机制，核心内容是不同投资主体的投资方式及其经济关系。为完善地质找矿新机制，需要规范投入，尤其是规范政府投入。目前多数省（区、市）地质找矿资金主要来源于“资源补偿费”和“价款”，多以“省财政”和“省基金”形式投入，政府持有矿业权。要规范“省财政”“省基金”投入地质找矿运作方式，纠正政资不分、政企不分、政事不分、政府掌控甚至垄断矿业权问题，发挥市场配置资源的作用，推动找矿突破战略行动健康发展。
4.尊重市场规律，健全完善矿业权市场
要使市场在配置矿产资源中起决定性作用，首先要建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场和矿业要素市场。要建立健全矿业权市场运行规则，规范矿业权市场运行。目前实施的矿业权出让是政府采用市场办法的调控手段，不是市场配置资源，而转让市场才是真正的市场配置。要加强矿业权转让市场建设，积极发挥市场配置资源的基础性作用。
要建立健全与矿业权市场相配套的市场体系。严格准入制度，规范市场行为；构建矿产勘查的融资平台，建立合理的矿产勘查投资结构和风险激励机制，规范矿业资本市场。
要规范中介组织，更好地发挥行业协会作用。对现有的中介组织进行整顿，规范资质，严格把关，加强自律，提高水平，建立诚信。
5.激发各类矿业市场主体发展新活力
深化改革，激发各类矿业市场主体发展活力。一是深化国有矿业企业改革，改制成股份制公司体制，像甘肃白银有色集团股份有限公司、海南石碌铁矿股份有限公司，从计划经济体制下探采分离转变为市场经济条件下探采（机制上）一体，建立科学的法人治理结构，实现所有权和经营权分离，国有控股和参股从制度上解决政企分开的问题。以产权制度改革增强动力、激发活力，积极发挥市场主体作用。
二是引导扶持发展非公有制矿业企业。非公有制矿业企业随着我国经济体制改革深化和矿业发展方兴未艾，已经成为重要的矿业市场主体。要认真贯彻实施十八大报告提出的两个毫不动摇（毫不动摇巩固和发展国有经济；毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展），破除“姓国姓民”桎梏，对非公有制经济一视同仁，平等对待，同等使用生产要素，平等受到法律保护，支持非公有制矿业企业发展，为找矿突破作出贡献。

4. 找矿突破战略行动是什么？

为切实提高我国矿产资源保障能力，构建地质找矿新机制，国土资源部、发展改革委、科技部和财政部共同制定并组织实施《找矿突破战略行动纲要（2011-2020年）》，明确了“三年有重大进展，五年有重大突破，八到十年重塑矿产勘查开发新格局”的“358”超常规目标任务，努力实现地质找矿重大突破，形成一批重要矿产资源战略接续区，建立重要矿产资源储备体系。

5. （一）找矿突破战略行动实施概况

为增强矿产资源保障能力，保障经济社会可持续发展，保障全面建设小康社会伟大任务的实施，国务院第176次会议审议通过了《找矿突破战略行动纲要（2011～2020）》，国土资源部组织实施全国地质找矿突破战略行动，为保障找矿突破战略行动实施，国土资源部以国土资发［2011］11号文，颁发了《找矿突破战略行动组织实施分工方案》，要求各有关单位“把找矿突破战略行动组织实施作为当前和今后一个时期的重点工作任务。”要坚持以科学发展观为统领，遵循地质工作规律和市场经济规律，用全新的思路为找矿突破打造以市场机制为导向的多元投资制度平台，全面推进“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”地质找矿新机制，有序引导社会资金加大矿产勘查投入，加快实现找矿重大突破。在《纲要》颁布前期国土资源部开展的地质找矿新机制为地质找矿突破战略行动的实施奠定了良好的基础，并成为实现找矿突破战略的举措和主要平台。
国土资源部实施地质找矿新机制和找矿突破战略行动后，各省（区、市）人民政府及矿产资源主管部门高度重视，迅速行动，并根据本行政区实际情况，统筹贯彻，重点突出，形式多样，各具特色。
1.各省（区、市）政府及国土资源主管部门高度重视，构建组织领导体系
找矿突破战略行动工作部署后，各省（区、市）政府高度重视，积极采取各种形式，认真贯彻全国动员部署电视电话会议精神，各省（区、市）先后召开部署动员会议，调动相关方面的积极性，并将地质找矿突破工作纳入省政府的重要议事日程，造就良好的地质找矿战略行动社会舆论氛围和有利的工作环境；大部分省（区、市）都成立了省级找矿突破战略行动组织领导机构和工作机构，省（区、市）主管领导牵头，国土资源主管部门具体组织（尤其明确国土资源厅长是找矿突破第一责任人），相关部门及整装勘查区所在地领导参加，有一批整装勘查区已组建了整装勘查区组织领导机构和承担整装勘查区任务部门建立内部实施管理组织系统；同时建立省级专家指导、整装勘查区技术组织管理负责以及承担项目技术管理负责等技术监管体系；有些省（区、市）已建成由这两方面构建了比较完整的地质找矿突破、整装勘查的组织领导体系，有效地保障了战略行动的实施。
2.统筹地质找矿规划，认真编制实施方案
根据国土资源部找矿突破战略行动总体实施方案的部署要求，除北京、天津、上海、海南外，各省（区、市）都由国土资源主管部门牵头，相关部门参与，根据本区域实际，基本遵循地质规律、地质工作规律、市场规则和现实需求，统筹规划，组织编制本省（区、市）地质找矿突破战略行动实施方案，全面部署地质找矿突破工作。并把“整装勘查”作为地质找矿突破战略行动实施重点工作，各省（区、市）都确定了中央与省（区、市）两级整装勘查区，对整装勘查区实施统一管理原则［各省（区、市）对统一管理的内容要求虽不统一，但强化管理目的是一致的］，其内涵主要是统一规划、统一部署、统一设计、统一管理（如云南省、青海省实行“五统一”管理，即统一工作部署、统一组织实施、统一工作进度、统一质量要求、统一成果验收），并按集中人力、财力、物力及其他资源要素原则，统筹中央、地方财政加大投入，加强地质调查，吸引“商业跟进”矿产勘查，发挥基金衔接作用，实施大项目大投入战略，以期尽快实现找矿突破。同时许多省（区、市）在强化矿产勘查、突破的进程中，强化开发或为后期开发做好各种衔接准备工作，以促进区域经济社会发展。
3.建立完善支持保障政策制度，推进找矿突破方案顺利实施
为推进地质找矿战略行动，为整装勘查顺利实施和地质找矿新机制有效运行，各省（区、市）政府及其相关主管部门，依据有关法规政策，结合本行政区的实际，都制定建立一系列内容各异、重点不同、形式多样的支持保障政策制度，概括起来涵盖以下几个方面：一是加强整装勘查区内矿业权规范管理，包含矿业权设置与配置、区内原有矿业权处置、进入与退出条件、勘查主体合作权益规定等方面政策；二是促进“商业跟进”，鼓励企业和社会投资，特别是吸引大型企业投资方面的政策；三是各勘查主体利益配置或利益处置方面有关政策；四是为调动各方面积极性而建立的找矿突破激励机制；五是为充分发挥找矿主力军在地质找矿突破、整装勘查中的主动性、积极性而制定的政策；六是为改善外部工作环境协调有序、有效开展地质找矿突破工作而制定各种协调机制制度等。
这些支持保障性政策、制度在整装勘查工作及新机制运行中已发挥出较好的作用，并将在实践中进一步推动找矿突破战略行动的顺利实施。
4.地质找矿突破战略行动全面推进，发展不平衡
当前地质找矿突破战略行动，整装勘查工作已全面推进并取得成效，但由于各省（区、市）经济社会发展程度不同、地质背景和对矿业经济依存度不同以及一些认识上的差异而导致发展的不平衡性；同时地质找矿突破战略行动提出时间紧、任务重、要求高，也可以说是一段时期内的突击性任务，这与地质工作运行客观规律之间协调需要一段时间在运行中不断地调整。
当前各省（区、市）在全面、深入地按方案、计划推进，并在运行实践中不断完善政策，解决问题，加快进度，实现突破。

6. 如何发挥市场在资源配置中的决定性作用

1.坚持市场化改革方向
过去我们提的“市场是配置资源的基础性作用”，而现在是“决定性作用”，这是一个巨大的飞跃，具有重大的历史意义。对市场作用提法的升级，凸显了中央坚持市场化改革方向的决心，打消了一些人对中国未来发展改革方面的疑虑，预计未来经济体制改革将有一系列新的重大突破。这意味着政府会进一步向市场放权，向社会放权，主动、有意识的逐步退出市场，减少非市场干预，加快政府职能转变。
2.提高资源资源的配置效率
以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。资源配置包括三个相关问题：第一，生产什么、生产多少；第二，如何生产，即用什么方法来生产、如何对各种生产要素进行组合；第三，为谁生产，即生产出来的产品如何分配。
3.更好地使政府作用于市场起决定性作用
人之所以为人，关键不在于人的自然属性，而在于人的社会属性。人的本质是一切社会关系的总和。抹杀了人的社会属性，就解释不了为什么在市场经济中还会发生许多经济的不确定性。也就是说，市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用。市场经济能解决效率问题，但无法解决公平问题；能解决惰性问题，但不能解决诚信问题。


扩展资料：
社会资源的配置是通过一定的经济机制实现的。 动力机制，资源配置的目标是实现最佳效益，在资源配置是通过不同层次的经济主体实现的条件下，实现不同经济主体的利益，就成为它们配置资源的动力，从而形成资源配置的动力机制。 
信息机制，为了选择合理配置资源的方案，需要及时、全面地获取相关的信息作为依据，而信息的收集、传递、分析和利用是通过一定的渠道和机制实现的，如信息的传递可以是横向的或者是纵向的。 决策机制，资源配置的决策权可以是集中的或分散的，集中的权力体系和分散的权力体系，有着不同的权力制约关系，因而形成不同的资源配置决策机制。
参考资料：市场-百度百科

7. 矿产资源形势

2013年以来，世界经济形势错综复杂，发达国家经济复苏艰难，新兴市场国家经济增速放缓，中国经济下行压力加大。受此影响，世界矿业继续调整。全球矿产资源供需矛盾暂时缓解，发展中国家对大宗矿产新增需求的拉动力正在减弱，矿产品消费正在由西向东转移。但全球矿产资源高度集中、供应垄断、价格偏离供需的局面仍未改变。中国政府坚持稳中求进，强力推进改革，大力调整经济结构，着力改善民生，保持了经济平稳运行。中国对铁矿石、铜等大宗矿产的需求仍保持较高水平，但增速放缓，而对天然气等清洁能源以及稀土等新兴产业所需矿产的需求则呈不断增长态势。
全球矿业继续调整。2013年全球能源公司在油气勘探及开采领域的投资为6820亿美元，比2012年增长14.6%；但非燃料固体矿产勘查投入为152亿美元，下降29%。2013年中国油气勘查投入786亿元，较上年下降0.1%；非油气矿产勘查投入460亿元，下降9.8%。国际金属产品和能源产品价格延续了2012年下行态势。价格基本相当于2005年前后的水平，仍处于相对高位。
随着全球经济不断复苏，全球矿业发展将进入新阶段，煤炭、铁矿石等大宗矿产品消费增幅减缓，以页岩气为代表的非常规能源勘探开发会被越来越多的国家所重视，中国、阿根廷等页岩气资源丰富的国家可能会取得重大突破。压裂用砂、石墨等与新能源新材料有关的矿产将会引起更多关注。
中国“找矿突破战略行动”取得重大进展。一是发现了一批重要矿产地，重要矿产查明资源储量增长明显。实施“找破突破战略行动”三年来，全社会累计找矿投入超过3500亿元，其中80%以上源于社会资金。新发现大中型矿产地451个，主要矿产新增查明资源储量显著。煤炭勘查新增查明资源储量超过2000亿吨，石油勘查新增探明地质储量39.4亿吨，天然气2.30万亿立方米。与实施“找矿突破战略行动”前相比，45种主要矿产中有37种矿产查明资源储量增长；其中煤炭增长10.7%、天然气增长22.8%、铁矿增长9.8%、铜矿增长13.3%、铝土矿增长7.2%、金矿增长30.7%。
二是形成一批资源基地雏形。鞍本、冀东和攀枝花铁矿，山西、河南、贵州铝土矿，胶东金矿、湘西铅锌矿等一批老基地资源基础进一步稳固，新疆中部、南疆和青海祁漫塔格铁矿，滇西北、藏中、藏北铜矿，滇北、青海中部金矿，赣北钨矿，西南天山铅锌矿等一批资源基地雏形开始显现。
三是绿色矿业建设进展明显。出台矿产资源节约与综合利用评价指标体系，发布实施煤等12个重要矿种的“三率”（开采回采率、选矿回收率、综合利用率）指标要求，基本查清和掌握中国主要矿种的“三率”和采选技术现状。推进绿色矿业发展，先后四批遴选出国家级绿色矿山试点单位660多家。和谐矿区参与面不断扩大，贵州、吉林、江西、西藏等11个省（区）在不同层面开展和谐矿区建设工作，推动实现矿产资源收益共享，成效明显。
四是基础地质工作取得明显进展。在重点成矿带、重大地质问题区、重要经济区和重大工程建设区，开展区域地质调查和修测。全国累计完成1∶5万区域地质调查283.6万平方千米，占陆域国土面积的29.5%；累计完成1∶25万区域地质调查修测591万（实测161万，修测430万）平方千米，占陆域国土面积的61.6%。陆上油气基础地质调查在青藏地区、银额地区、鄂尔多斯新层系、准噶尔盆地、松辽西部外围等取得重大发现和进展，优选出10个油气远景区。重点成矿区带和78片整装勘查区工作程度进一步提高，圈定了物化探异常6456处、找矿靶区200余处，发现矿（化）点1000余处。
中国矿产品供应稳定增长。煤炭、粗钢、黄金、水泥等矿产品产量和消费量居世界首位。2013年，全国一次能源产量34.0亿吨标准煤，增长2.4%；消费总量37.5亿吨标准煤，增长3.7%；能源自给率90.7%，较上年下降1.3个百分点。其中原煤产量36.8亿吨，增长0.8%；原油2.09亿吨，增长1.8%。粗钢7.8亿吨，增长7.6%。黄金428吨，增长6.2%；消费量1176.4吨，增长41%，首次居世界第一。2014年上半年，原油产量1.04亿吨，同比增长0.1%；天然气632亿立方米，增长7.5%；铁矿石7.11亿吨，增长9.9%；黄金211.1吨，增长9.5%；水泥11.4亿吨，增长3.6%。
中国矿产品对外贸易活跃。中国经济的持续稳定增长拉动了其它国家矿业的发展，为全球矿业稳定做出了重要贡献。2013年中国矿产品对外贸易总额为1.03万亿美元，增长4.1%；其中，进口额6802.85亿美元，较上年增长2.9%。进口煤炭3.27亿吨，增长13.4%。进口石油3.22亿吨，增长3.4%，对外依存度为58.3%。铁矿石进口量为7.44亿吨，增长8.4%，对外依存度为58.5%。2014年上半年矿产品进出口贸易额为5286.14亿美元，同比增长4.8%。进口煤炭1.60亿吨，同比下降0.9%；进口石油1.67亿吨，同比增长5.0%，对外依存度为59.5%；进口铁矿石4.57亿吨，同比增长19.1%，对外依存度为63.7%。

8. 落实中发〔〕5号文件的动向

中发〔2011〕5号《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》及国办发〔2011〕37号通知的9个配套文件下发后，地勘单位立刻做出反应，绝大多数表示应该划为公益类，最好是公益一类，如果划为公益二类，也希望得到比9个配套文件更为优惠的政策。只有极少数地勘单位愿意企业化划为经营类，许多没有行政管理职能的地勘局机关还要求划为行政类。铀矿地质单位要求特殊政策，西藏地质单位则要求特殊考虑。所谓特殊也就是希望政府多包揽一点。
据8个部委局6个调研组对19个省(区、市)《国有地勘单位分类改革联合调研报告》，事业单位分类改革试点的广东、浙江、重庆52个地勘单位划为公益类，其中，广东三个地勘局机关划为行政类。浙江有四个地勘单位划为经营类。山西把煤炭、地质勘探队划为经营类，但调研中听了地勘单位的反映，也改为公益类了。其他15个非试点省(区、市)230个地勘单位，有201个建议划为公益类，只有1家建议划为经营类。主要理由是：目前，在矿业权配置、土地变性、财政扶持、税收减免、住房补贴、养老保险等各项政策均不落实到位的前提下，经营性资产缺乏积累，不具备转为生产经营类的条件。特别是在找矿突破战略行动全面推进的大背景下，公益性地质工作应该得到加强，地勘单位要充分发挥主力军的作用，因此地勘单位主体应划为公益类。
应该说，上述两条理由都客观存在，特别是国家全面推进国务院批准的《找矿突破战略行动纲要(2011—2020)》具有强大召唤力，几十年习惯于使用中央财政具有“三光荣”传统的国有地勘单位，哪有不听召唤的道理。值得注意的是，有些一直在谋划企业化的地勘单位，甚至已经在报刊上公开宣布10年实现企业化的地勘局，都退回去了。从对事业单位分类的期望看，有的地勘单位希望划为公益一类，主要精力为国家服务，工作安定，宁愿忍受清贫。有的希望划为公益二类，经营自由度高，工作紧张，争取待遇好些。
地勘单位属地化以来，以“戴事业帽子，走企业化路子”为主要改革路径，它不仅使公益性地质工作与商业性地质工作无法分开运行，也使地勘单位因为有财政事业费支撑而安于现状，大多中断了企业化进程，尤其是借着地质找矿战略行动的全面推进，导致绝大多数地勘单位都要求回归公益类事业单位，搁置了改革进程。
陕西省在2011年对省属地质单位采取了不同于其他地区的改革做法，以省煤炭地质局为基础，吸收地矿局的地调院并向各地勘单位招聘所需人才，组成省政府直属的陕西省地质调查局。同时要求其他属地化地勘单位企业化或准备企业化，主要采取地勘单位与矿山企业联营的方式。但是，省地矿局等表示难以接受。
有色金属华东地勘局局长邵毅等则希望利用贯彻中央5号文件的机会，继续推进企业化。认为社会需求特别是资源需求的变化是地质工作改革的主要依据，摘“事业帽子”是破解地勘单位改革困局的核心，它屏蔽了现代企业制度的内在动力，削弱了竞争力培育机制。建议地勘行业主管部门强化改革的顶层设计，推进跨地区的行业重组，改变地勘单位整体规模过大而单个小而全和分散的局面，组成股份制的探采一体化的大型矿业企业。